بررسی جایگاه و نقش "کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی" در توسعه حقوق بین‏ الملل ‏محیط زیست

علوم و تکنولوژی محیط زیست، دورهبیست و دوم، شماره یازده، بهمن ماه 99

بررسی جایگاه و نقش "کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی" در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست

عباس پورهاشمی[1]^*

Ahashemy@yahoo.com

اعظم پرنده مطلق[2]

چکیده

یکی از ساختارهای مهم بین‏المللی که نقش زیادی در توسعه نهادی حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست داشته است، کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی به شمار می‏آید. با این همه، جایگاه و مشروعیت وضع مقررات محیط‏زیستی، توسعه و تضییق الزامات و تعهدات مندرج در معاهدات محیط‏زیستی توسط کنفرانس اعضا و اجرای تصمیمات و مصوبات آن،از مسایل حقوقی مهم می­باشد که کم‏تر به آن پرداخته شده است. در این پژوهش تلاش شده است تا جایگاه حقوقی و نقش کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست مورد بحث و بررسی های حقوقی قرار گیرد.

این تحقیق مبتنی بر روش تجزیه و تحلیل استقرایی حقوقی است. بر اساس این روش، برخی از معاهدات محیط‏زیستی از دهه 1970 تا به امروز که دربردارنده ساختار کنفرانس اعضا هستند، گردآوری، تجزیه، تحلیل و مورد بررسی حقوقی قرار گرفته است.

این پژوهش، ضمن بررسی فرصت‏ها و ظرفیت‏های حقوقی "کنفرانس اعضا" در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست، نتیجه گیری کرد که کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی هم‏چنان با ناکارآمدی­ها و خلأهای حقوقی و اجرایی مواجه هستند و در نهایت، راه‏کارها و پیشنهاداتی در جهت جبران خلأهای فراروی ساختار کنفرانس اعضا ارایه گردید.

واژه‏های کلیدی: کنفرانس اعضا، معاهدات محیط‏زیستی، توسعه و تدوین، حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست

The role of the environmental treaties’ Conference of the parties in the development of international environmental law

Abbas Poorhashemi [3]^*

Ahashemy@yahoo.com

Azam Parandeh Motlagh[4]

Abstract

One of the most important international structures that play a major role in the development of international environmental law is the Conference of the parties in the environmental treaties. However, the Conference of the Parties’ status and legitimacy for environmental regulations, developing and restricting the parties’ obligations and requirements which contained in the environmental treaties and implementation of the treaties by its decisions and resolutions should be addressed.

This study is based on analysis of legal inductive. According to this method, some environmental treaties from the 1970s until today which contained the Conference of the Parties’ structure has been collected, analyzed and evaluated.

After studying the opportunities and legal capacity of the "Conference of the Parties" for development of international environmental law, the result of this study showed that the environmental treaties’ Conference of the Parties have faced some gaps and limitation. In this perspective, the paper makes some recommendation to sole these gaps and limitations.

Keywords: Conference of the Parties, Environmental Treaties, Sustainable Development, International Environmental Law, International Treaties

مقدمه

از برگزاری کنفرانس سازمان ملل متحد با عنوان انسان و محیط­زیست در استکهلم (1972)، معاهدات بین‏المللی محیط‏زیستی رشد بی‏سابقه‏ای پیدا کرده اند. تدوین، امضاء و لازم الاجرا شدن بیش از هزار معاهده دو و یا چند جانبه جهانی ومنطقهای نشان‏گر اهمیت این منبع حقوقی در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست است. یکی از ساختارهای مهم مدیریتی برای اجرا و نظارت بر اجرای معاهدات محیط‏زیستی، ایجاد ساختار "کنفرانس اعضا" بوده است. در این پژوهش ضمن بررسی جایگاه حقوقی کنفرانس اعضا در معاهدات محیط‏زیستی، به نقش آن در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست می‏پردازیم.

2-نقش چالش های مختلف محیط‏زیستی در توسعه معاهدات چند جانبه

متعاقب هشدار دانشمندان و متخصصان محیط زیست و ایجاد بسیاری از چالش های محیط‏زیستی از قبیل تغییرات اقلیم، تخریب لایه ازن، آلودگی هوا و کاهش تنوع زیستی، ضرورت ارایه پاسخ مناسب جهانی را ایجاب کرد. در پاسخ به این تهدیدات جهانی، معاهدات محیط‏زیستی متعددی از قبیل کنوانسیون‌ چارچوب سازمان‌ ملل‌ متحد در مورد تغییرات‌ آب‌ و هوا­ (تغییرات‌ اقلیمی‌[5]­1992)، پروتکل کیوتو[6](1997) و موافقت‏نامه پاریس[7](2015)، کنوانسیون حفاظت از لایه ازن (کنوانسیون وین)[8] 1987 و پروتکل های آن، کنوانسیون تنوع زیستی[9](1992) و پروتکل کارتاهنا[10](2000)، پا به عرصه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست نهادند. در واقع، معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی، از میان دیگر ابزارهای حقوقی بین‏المللی به تنظیم فعالیت های مؤثر بر محیط زیست در راستای ارایه یک چارچوب ضروری برای جامعه بین‏المللی در پاسخ به مشکلات محیط‏زیستی و ارتقای حفاظت از محیط زیست و توسعه پایدار می‏پردازد. امضا، تصویب و لازم الاجرا شدن بیش از 1000 معاهده محیط‏زیستی دو و یا چند جانبه که عموماً به موضوعاتی از قبیل تنوع زیستی، جو و اتمسفر، زمین، پسماندهای خطرناک و شیمیایی، اقیانوس ها، دریاها و آب‏ها می‏پردازند، نشان دهنده توسعه ماهوی حقوق بین‏الملل ‏محیط­زیست است. شمول گسترده معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی به وضوح نشان می­دهد که این ابزارهای حقوقی اگر به طور مؤثر اجرایی شوند، نقش مهمی را در حفاظت از محیط زیست جهانی ایفا می­کنند.

در واقع، تا زمانی که توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست مبتنی بر گسترش کمی و کیفی معاهدات محیط‏زیستی است، نقش کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی در توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست حایز اهمیت می‏باشد. بسیاری از معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی موجود، به خصوص معاهداتی که پس از سال 1972 تنظیم شده­اند، "کنفرانس اعضا" را پیش بینی نموده اند. بر اساس مقررات معاهدات محیط‏زیستی، کنفرانس اعضا، به صورت منظم به منظور نظارت و پایش اجرای تعهدات اطراف متعاهد و اصلاح و باز نگری معاهده و سایر وظایف محوله از سوی معاهده برگزار می‏شوند.

3- فلسفه و تاریخچه شکل گیری کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیستی

دو دلیل مهم می‏تواند فلسفه ایجاد کنفرانس اعضا در معاهدات محیط‏زیستی را تبیین نماید:

اولاً- زمانیکه یک معاهده محیط‏زیستی در ابتدا منعقدشود، اعضا ممکن است فقط به توافق سیاسی محدودی درخصوص این‏که چگونه با چالش محیط‏زیستی خاصی مقابله کنند، برسند. در این صورت معمولاً اقدام به تصویب متن معاهده‏ای در قالب کنوانسیون-چارچوب^[11] می‏نمایند و توافقات آتی را موکول به تصویب پروتکل می­کنند. بنابراین، دولت‏ها هنوز به تفاهم سیاسی کامل در خصوص موضوع مطروحه نرسیده‌اند. به­طور مثال در کنواسیون- چارچوب حفاظت دریای خزر تهران (2003) (1)، به­دلیل این‏که دولت‏ها به تفاهم سیاسی کامل در همه موضوعات مورد علاقه دست نیافتند، این کنوانسیون را منعقد کرده و توافقات آینده را موکول به پروتکل­های الحاقی نمودند. (2)

ثانیاً- موضوعات محیط­زیستی از نظر علمی،هنوز به اندازه کافی شفاف و روشن نیستند و به مرور زمان آگاهی از مسایل محیط‏زیستی، با رشد علمی توسعه پیدا می‏کند. لذا کنفرانس اعضا می‏تواند در بازنگری و اصلاح ماهوی و مصداقی معاهدات محیط‏زیستی نقش مثبتی داشته باشد.

از این رو، از برگزاری اجلاس جهانی انسان و محیط زیست و صدور بیانیه استکهلم (1972)، ترتیبات ساختاری و نهادی مهمی در معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی (مانند کنفرانس اعضا، دبیرخانه، کمیته تخصصی، کمیته مشاوره و....) به رسمیت شناخته شده است. بنابراینتشکیل و توسعه ترتیبات نهادی و ساختاری در معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی، متعاقب تشکیل کنفرانس سازمان ملل در زمینه محیط زیست انسان (استکهلم 1972) بوده است. با وجود این، این دوره مصادف با یک دوره از نارضایتی گسترده از سازمان‏های بین‏الدولی سنتی بود که به دلیل هزینه ها و طبیعت دیوان‏سالاری آن‏هامورد استقبال جهانی قرار نگرفت.

در این چارچوب، اولین نمونه بارزتشکیل کنفرانس اعضا توسط کنوانسیون مربوط به تالاب های مهم بین‏المللی به ویژه تالاب­های زیست‏گاه پرندگان آب‏زی معروف به کنوانسیون رامسر 1971 (3) می­باشد. لازم به ذکر است که در این کنوانسیون، "کنفرانس اعضا" به‏عنوان رکن اساسی و اصلی در نظر گرفته نشده است و تنها اختیار مشاوره به آن داده شده است. در این چارچوب، ماده 6 کنوانسیون تصریح می­کند که در موارد ضروری طرف‏های متعاهد،کنفرانس‏هایی درباره حفظ و حراست تالاب‏ها و پرندگان آب‏زی تشکیل خواهندداد و این کنفرانس‏ها جنبه مشورتی داشته و بالاخص در موارد ذیل صلاحیت خواهندداشت؛ نحوه اجرای کنوانسیون، اضافات و تغییراتی که باید در فهرست منظورگردد، بررسی اطلاعاتی که طبق بند 2 ماده 3 راجع به تغییرات وارده درشرایط اکولوژی تالاب‏های مندرج در فهرست تسلیم شده است، ارایه توصیه­های عام یا خاص به طرف‏های متعاهد درموردحفاظت واداره و بهره‏برداری صحیح از تالاب‏ها و نباتات و حیوانات بومی آن‏ها، ارایه درخواست به سازمان‏های بین‏المللی ذیصلاح جهت تنظیم گزارش و آمار درباره امور بین‏المللی. (4)

اولین معاهده محیط‏زیستی که اصطلاح "کنفرانس اعضا" را با اختیارات لازم به کار برد، کنوانسیون تجارت بین‏المللی گونه­های وحشی جانوری و گیاهی در معرض خطر انقراض (سایتیس)1973(5) بود. کنفرانس اعضای این کنوانسیون گسترده ترین اختیارات را در بین انواع مختلفی از کنفرانس‏های اعضا دارا  بود.کنفرانس اعضا در ابتدا فاقد اختیار در اتخاذ تدابیر مالی بود اما این اختیار توسط اصلاحیه­ای در کنوانسیون در سال 1979 اضافه شد.

بر اساس ترتیب زمانی، کنوانسیون‏های بعد از آن، از قبیل کنوانسیون حفاظت از گونه های مهاجر حیوانات وحشی (کنوانسیون بن[12] 1973)، کنوانسیون وین [13](1985)(6)، کنوانسیون درباره کنترل انتقالات برون مرزی مواد زاید زیان‏بخش و دفع آن‏ها (بازل 1989 [14]) و پروتکل مونترال درباره مواد مخرب لایه ازن (پروتکل مونترال[15] 1987) وکنوانسیون چارچوب سازمان ملل­متحد درباره تغییرات آب­وهوایی^[16](1992)، دارای ترتیبات سازمانی "کنفرانس اعضا" بودند. انعطاف پذیری مدل "کنفرانس اعضا" و پذیرش آن‏هاتوسط دولت‏ها به این معنی است که به احتمال زیاد در آینده نیز از این مدل استفاده خواهد شد. (7)

کارآمدی موفق مدل ساختاری کنفرانس اعضا، تلاش بسیاری از دولت‏ها مبنی بر ایجاد ساختارهای جدید برای اجرای حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست را با مشکل مواجه کرده است. به علاوه در حالی‏که استدلال های قوی در حمایت از ایجاد سازمان جهانی محیط زیست در پاسخ به کاستی های پیشین وجود دارد و محدودیت های معاهدات چند جانبه محیط‏زیستی در حال حاضر، حتی اگر موجه باشند، هم‏چنان کارآمدی نهاد کنفرانس اعضا به حال خود باقی است. براین اساس، نقش "کنفرانس اعضا" به‏عنوان جزء جدایی ناپذیر توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست در حال حاضر به رسمیت شناخته شده است.

4- اختیارات وجایگاه کنفرانس اعضا در معاهدات محیط‏زیستی

کنفرانس اعضا معمولاً با هدف تعیین اولویت­ها و بررسی اجرای کنوانسیون براساس گزارشات ارایه شده توسط دولت‏ها، درنظرگرفتن اطلاعات جدید از سوی دولت‏ها، سازمان‏های غیردولتی و افراد که توصیه‏هایی را به اعضا برای اجرا می‏دهند، تصمیم‏گیری لازم درجهت بهبود اجرای مؤثر و اصلاح معاهده در صورت ضرورت و اجرای سایر امور محوله از سوی معاهده محیط‏زیستی مرتبط تشکیل می‏شود. اختیارات و جایگاه کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیست با توجه به شرایط موجود در مقررات و مواد هر کنوانسیونی که یک "کنفرانس اعضا" را ایجاد کرده متفاوت است. در این پژوهش با بررسی مفاد بسیاری از کنوانسیون‏های بین‏المللی اعم از منطقه ای و جهانی و قطع‏نامه‏های صادره توسط کنفرانس اعضا، اختیارات و نقش های زیررا به صورت استقرایی استخراج کرده است:

1.4.اصلاح و بازنگری معاهدات محیط‏زیستی

یکی از مهم‏ترین کارویژه های کنفرانس اعضا، اصلاح و بازنگری معاهدات محیط‏زیستی است. روش‏های اصلاح و بازنگری معاهدات محیط‏زیستی که پذیرفته شده و لازم الاجرا شده اند از موافقت‏نامه‏ای به موافقت‏نامه دیگر متفاوت است، اما به طور گسترده مشابه هستند. براین اساس،"کنفرانس اعضا"در کنوانسیون‏های رامسر، لندن ، بن و سایتیس با دو سوم اکثریت آراء اصلاحات را تصویب می‏کنند. در بیش‏ترمعاهدات اخیر، اصلاحات در صورت امکان توسط اجماع به تصویب می‏رسد. معاهداتی که در اجماع شکست خورده اند، با دو سوم اکثریت آراء تصویب شده اند. (پروتکل مونترال، کنوانسیون تنوع زیستی و کنوانسیون سازمان ملل درباره مبارزه با بیابان زایی در کشورهایی که با خشک‏سالی جدی و یا بیابان زایی رو‏به‏رو هستند به ویژه در آفریقا یا سه چهارم اکثریت آراء (در کنوانسیون‏های وین و بازل و کنوانسیون چارچوب سازمان ملل درباره تغییرات آب و هوایی 1992). در مورد همه معاهدات، اصلاحات پذیرفته شده، فقط برای اعضای تصویب کننده به شرط رسیدن به حد نصاب لازم در معاهده، لازم الاجرا است و برای اعضایی که اصلاحات را نپذیرفتند، به دلالت اصل نسبی بودن معاهدات، لازم الاجرا نیستند.(4)

یکی دیگر از روش‏های اصلاح و بازنگری در معاهدات محیط‏زیستی، پذیرش پروتکل است. بر این اساس، کنفرانس اعضا، تعهدات اعضا را با پذیرش پروتکل‏ها به معاهدات افزایش می‏دهند. این روش، به خصوص در معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی که در شکل معاهده-چارچوب تنظیم شده اند، به دلیل فقدان یا عدم اطمینان از دانش علمی درباره موضوع مشکلات محیط‏زیستی و یا عدم توافق سیاسی دولت‏ها در خصوص همه موضوعات فرارو، کارآیی بیش‏تری دارد. (2)

معاهدات­چندجانبه محیط‏زیستی جهانی که کنفرانس اعضایشان قادر به پذیرش پروتکل‏ها است شامل کنوانسیون وین، کنوانسیون بازل و کنوانسیون تنوع زیستی و کنوانسیون چارچوبی سازمان ملل درباره تغییرات آب و هوایی می‏باشد. به طور کلی، مانند هر اصلاحیه­ای در معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی، پروتکل‏ها به طور کلی توسط اجماع در صورت امکان تصویب می‏شوند که در صورت عدم اجماع آن‏هاممکن است که توسط دو سوم یا سه چهارم اکثریت آراء تصویب گردند.

پروتکل‏ها مانند اصلاحیه های معاهده برای لازم الاجرا شدن نیاز به تصویب دارند.تعدادی از مصوبات مورد نیاز برای لازم الاجرا شدن در صورت فقدان مواد موجود در کنوانسیون مادر در پروتکل های آن مشخص شده است.

به طور نمونه در بعد جهانی پروتکل مونترال درباره موادی که باعث تخریب لایه ازنمی‏شود (پروتکل مونترال) پذیرفته شده توسط کنفرانس اعضای کنوانسیون وین، پروتکل کیوتو کنوانسیون چارچوب سازمان ملل درباره تغییرات آب و هوا (پروتکل کیوتو 1997) (8) پذیرفته شده توسط کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب سازمان ملل درباره تغییرات آب و هوایی، پروتکل مسوولیت و جبران خسارت پذیرفته شده توسط کنفرانس اعضای کنوانسیون بازل و پروتکل کارتاهنا درباره ایمنی زیستی (پروتکل ایمنی زیستی) پذیرفته شده توسط کنفرانس اعضای کنوانسیون تنوع زیستی 1992 و در بعد منطقه­ای پروتکل­های کنوانسیون منطقه­ای کویت برای همکاری درباره حمایت و توسعه محیط زیست دریایی و نواحی ساحلی در برابر آلودگی 1978 و پروتکل­های آینده کنوانسیون حفاظت از محیط زیست دریای خزر، تهران 2003 از این منطق حقوقی پیروی کرده اند.

در خصوص معاهدات محیط‏زیستی که دربردارنده لیست هایی برای مشخص کردن دامنه حقوق و تکالیف دولت‏ها هستند، اصلاحات و بازنگری در این لیست ها نیز از اختیارات "کنفرانس اعضا" می‏باشد.(9) در برخی از موارد، مانند اصلاحات متعددی که در لیستی از گونه­های مورد حفاظت در ضمایم مرتبط با کنوانسیون سایتیس 1973 و کنوانسیون بن 1979 مندرج شده است، اختیار "کنفرانس اعضا" اصلاح و بازنگری در این لیست ها است.

2.4. صدور قطع‏نامه‏های لازم الاجرا و غیر لازم الاجرا

تکثیر و گسترش معاهدات محیط‏زیستی به­خصوص پس از جنگ جهانی دوم و با توسعه نقش سازمان ملل­متحد و ارکان آن در دهه­های گذشته، قطع‏نامه­های الزام­آور نیز در زمره­ منابع حقوق بین­الملل قرار گرفته است. گرچه به­نظر می­رسد الزام قطع‏نامه­های الزام­آور ناشی از الزام­آور بودن معاهدات بین­المللی است، لیکن با توجه به گسترش و توسعه شکلی و مفهومی آن، می­توانند به­عنوان منابع جدید تلقی گردند. قطع‏نامه­های الزام­آور صادره از سوی شورای امنیت سازمان ملل­متحد، قطع‏نامه­های صادره از سوی کنفرانس اعضا در معاهدات بین­المللی محیط‏زیستی و... که دارای ضمانت اجرا و الزام­آورند از منابع جدید حقوق بین­الملل محیط­زیست به­شمار می­آیند. قطع‏نامه‌های توصیه­ای نیز گرچه تعهدات الزام­آور ایجاد نمی‌کنند، ولی قواعد رفتاری و هنجار‌های خاصی را در زمینه‌های مشخصی پیشنهاد می‌کنند. این­گونه توصیه‌ها درباره موضوعات محیط‏زیستی از سوی تعداد زیادی از سازمان‏های بین­­المللی اعم­از دولتی و غیر­دولتی، منطقه‌ای یا بین­المللی در سطح وسیع صادر می‌شوند و در بسیاری از موارد در توسعه حقوق بین­الملل نقش به‏سزایی داشته­اند. توصیه‌های صادره از سوی کنوانسیون رامسر[17](1971)، کنوانسیون سایتیس[18](1973) و کنوانسیون بن (1979) و سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه درباره مدیریت منابع طبیعی، مناطق ساحلی، زباله‌ها، کنترل مواد شیمیایی، آلودگی فرامرزی، گردش‏گری و ... از جمله توصیه‌هایی هستند که در تحولات حقوق بین­الملل محیط­زیست اثرات فراوانی داشته­اند. (2)

3.4. نظارت بر اجرای صحیح معاهدات محیط‏زیستی

یکی دیگر از کارویژه­های مهم "کنفرانس اعضا" نظارت بر حسن اجرای تعهدات بین‏المللی اعضای متعاهد است. در واقع، عدم وجود مقررات برای نظارت سازمانی و مستمر نشانه ای است که آن معاهده در موضوع بی اثر است و منجر به عدم کارآیی­و حتی نسخ می‏شود. بنابراین، بیش‏ترمعاهدات چندجانبه محیط‏زیستی یک نقش نظارتی را به طور کلی به کنفرانس اعضایشان اختصاص می‏دهند که دربردارنده مذاکره و ایجاد مقررات، استانداردها یا شیوه های دقیق هستند که معمولاً به‏عنوان ابزارهایی برای اثر بخشی به معاهدات باشند. در این راستا، کنفرانس اعضای کنوانسیون-چارچوب تغییرات آب و هوایی (1992)، نقش نظارتی مستمری بر اعضای متعاهد برای اجرای صحیح تعهدات بین‏المللی دارد. یکی از مهم‏ترین کارکردهای کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب تغییرات آب و هوایی، بررسی دوره­ای وضعیت علمی باتوجه به تغییرات آب و هوایی و برای ارزیابی اثر نهایی اجرای صحیح معاهده بوده است. همین مکانیسم در معاهده جنوبگان (واشنگتن 1959) (10) نیز پیش بینی شده است. بر اساس این مکانیسم، به‏واسطه "جلسات مشورتی" اعضا درباره حفاظت از خوک آبی، منابع زنده دریایی، بهره برداری از مواد معدنی و نیز برای اقداماتی در جهت حفاظت از فون و فلور و محیط زیست با هم مذاکره کرده و به توافق رسیدند.(11)

4.4. تفسیر معاهدات محیط‏زیستی

یکی دیگر از نقش­های کنفرانس اعضا، تفسیر معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی است. در واقع، تفسیر معاهدات از موضوعات مهم، گسترده و در عین حال کاربردی در حقوق بین‏الملل می‏باشد. معمولاً در معاهدات بین‏المللی مرجعی برای تفسیر مفاد معاهده پـیش­بینـی مـی شـود. در معاهداتی که موضوع آن‏هاتشکیل مرجع مشخص برای حل و فصل دعاوی است، عمومـاً همـان مرجع رسیدگی، صالح به تفسیر معاهده نیز می‏باشد.آراء دیوان بین‏المللی دادگستری و دیوان داوری دعاوی ایران ـ ایالات متحده بر نحوه تفسیر معاهدات تأثیر به سزایی داشته اسـت. تفاسـیر دیـوان داوری از بیانیـه‏هـای الجزایـر و سـایر موافقت‏نامه­های بین‏المللی حین رسیدگی به دعاوی مختلف، علاوه بر ایجاد سابقه، زمینه سـاز رویـه بـرای دعاوی بین‏المللی در موارد مشابه بوده که در تحول حقوق بین­الملل در موضـوع تفـسیر معاهـدات مـؤثر می­باشد. دیوان بین‏المللی همواره مفاد کنوانسیون 1969 وین راجع به حقوق معاهدات به ویژه مواد 31 و 32 را ناظر بر موضوع دانسته و بیانیه‏های الجزایر را وفق آن مقررات تفسیر نمـوده اسـت. (12)

بسیاری از موضوعات از قبیل همکاری‏های علمی، حفاظت از محیط زیست قطب جنوب، حفاظت از سیاره ها و حیوانات، حفاظت از سایت­های تاریخی، طراحی و مدیریت حفاظت از مناطق، مدیریت گردش‏گری، تبادل اطلاعات، مجموعه­ای از داده­های هواشناسی، نمودار هیدروگرافی، دفع زباله درون یا زیر بستر دریا از دریا،دفع زباله، همکاری نمادی و ارتباطات و امنیت در معاهدات محیط‏زیستی قابل تفسیر هستند.

5.4. حل و فصل اختلافات اجرایی

کنفرانس­ اعضا در ایجاد روش‏های حل وفصل اختلافات در اجرای مقررات، دارای اختیارات هستند که توانایی دولت‏ها در پاسخ‏گویی بهدیگر اعضای متعاهد را تضمین می‏کنند. این گونه پاسخ‏گویی عمدتاً توسط روش‏های نظارت عمومی یا کنترل دولت‏ها در اجرای تعهدات بین‏المللی شان یا دیگر استانداردهای رفتاری مورد توافق به کار گرفته می‏شود. روش‏های اجرایی حل و فصل اختلافات بهترین درک به‏عنوان یک شکل از "اجتناب از اختلافات" یا "جایگزین حل وفصل اختلافات حقوقی" است. نمونه بارز این گونه حل و فصل های اجرایی اختلافات در کنفرانس اعضا پروتکل مونترال نهادینه شده است.

6.4. توسعه و گسترش حقوق نرم

حقوق نرم[19] عبارتست ­از منابعی که لازم­الاجرا نیستند و ضمانت اجرای خاصی نیز ندارند که شامل بیانیه‌ها، قطع‏نامه‌ها، دستور­کارها، برنامه‌های عمل و... می­باشند. هدف اساسی آن‏هابیان اصول و قواعد راهنمای عمل دولت‏هاست. در این چارچوب، کنفرانس اعضای برخی معاهدات محیط‏زیستی اقداماتی را اتخاذ می‏کنند که بعضاً الزام حقوقی برای دولت‏های عضو ندارند ولی راهنما و دستورالعمل اجرایی و توصیه‏ای برای اجرای صحیح تعهدات بین‏المللی به شمار می‏آیند. کنفرانس اعضا به طور کلی "حقوق نرم" را به‏کار می‏گیرند به دلیل این‏که دولت‏ها تمایلی ندارند تا خود را متعهد به قبول تعهدات سخت و الزام آور[20] کنند. حقوق نرم از این نظر حایز اهمیت است که می‏تواند در توسعه ماهوی معاهده نقش داشته باشد و یا منجر به ایجاد یک قاعده حقوق بین‏الملل ‏عرفی جدید شود. نمونه ای از اقدامات حقوق نرم که توسط کنفرانس‏های اعضا تصویب شده است شاملدستورالعمل‏های کنوانسیون سایتیس برای حمل و نقل و آمادگی برای حمل حیوانات زنده و گیاهان، کنوانسیون رامسر برای اجرای کنوانسیون و قطع‏نامه‏های جلسات مشورتی اعضا در کنوانسیون لندن که خواستار یک مهلت قانونی در آزادسازی زباله های رادیواکتیو شدند، می‏باشد که به حقوق سخت تبدیل شدند.(4)

5- مبانی حقوقی اعتبار کنفرانس اعضا

مبنای تصمیم گیری الزام­آور حقوقی توسط کنفرانس اعضا در خصوص اصلاح و بازنگری، تفسیر و تصمیم گیری کنفرانس اعضا و قدرت­های تحمیل مکانیسم های رعایت اجرایی ناشی از چه پایه و مبنای حقوقی است؟ در این قسمت مبانی حقوقی اعتبار کنفرانس اعضا مورد بررسی و تحلیل حقوقی قرار می‏گیرد.

1.5. مبنای قراردادی

یکی از مبنای حقوقی تصمیمات الزام آور کنفرانس اعضا، مبنای قراردادی آن است. در معاهده­ای که ضمن آن ساختار کنفرانس اعضا به توافق اعضای متعاهد رسیده است، معاهده مذکور قدرت تصمیم گیری بعدی را به کنفرانس اعضا تفویض نموده است.­در این چارچوب، کلیه تصمیمات، قطع‏نامه‏ها، توصیه‏نامه‏ها و... کنفراس اعضا مطابق مقررات معاهده دارای مبنای حقوق قراردادی است. براساس حقوق معاهدات به موجب ماده 2 کنوانسیون وین 1969[21](13) مقرر شده است که «معاهده» عبارت است از یک توافق بین‏المللی که بین کشورها به‏ صورت کتبی منعقدشده و مشمول حقوق بین‏الملل ‏باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از این‏که در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد. بنابراین، کنفرانس اعضا از رضایت و توافق بین‏المللی اطراف متعاهد ناشی شده و اعتبار یافته است. (4)

2.5. مبنای ساختاری و نهادی

بر اساس این نگرش حقوقی، مبنای الزام آور بودن تصمیمات و قطع‏نامه‏های کنفرانس اعضا ناشی از حقوق سازمانی و ساختاری است. از این بُعد، کنفرانس اعضا به مانند سازمان‏های بین‏المللی دارای اختیارات حقوقی مستقل و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و حقوق معاهدات اساساً نمی‏تواند در خصوص اعتبار بخشی به تصمیمات کنفرانس اعضا قابل استناد باشد. تعیین این‏که آیا حقوق سازمان‏های بین­المللی برای کنفرانس اعضا نیز قابل اعمال است موکول به پذیرش این موضوع می‏باشد­که اولاًکنفرانس اعضا به عنوان یک سازمان­بین­المللی است و ثانیاً کنفرانس اعضا اختیارات ضمنی اشاره شده در فوق را دارا است. در این صورت، ایجاد یک توافق بین‏المللی مبتنی بر حقوق بین‏الملل ‏به "کنفرانس اعضا" اعتبار حقوقی می‏بخشد.

در این چارچوب، دفتر امور حقوقی سازمان ملل در نظریه‏ای در 4 نوامبر 1993 بیان داشت که کنوانسیون چارچوب سازمان ملل درباره تغییرات آب و هوایی یک "نهاد/ سازمان" را با شخصیت حقوقی بین‏المللی ایجاد کرده است و در یک نظریه در 18 دسامبر 1995 اضافه کرده که بدنه های ایجاد شده توسط این کنوانسیون "عناصر متمایز مشخصی مربوط به سازمان‏های بین‏المللی دارند".

در صورت قبول شخصیت بین‏المللی مستقل برای کنفرانس اعضا، اولاً تصمیمات کنفرانس اعضا و هیات‏های فرعی آن تابع حقوق معاهدات نیستند و نمی‏توان آن‏هارا بر اساس حقوق معاهدات تفسیر و اجرا نمود. ثانیاً عمل‏کرد کنفرانس اعضا و دیگر نهادهای وابسته آن تابع حقوق سازمان‏های بین‏المللی بین‏الدولی هستند. ثالثاً هیچ نشآن‏های وجود ندارد که دولت‏های عضو معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی از طریق ایجاد سازمان‏های بین‏الدولی رسمی قصد داشته باشند نهادهای کم‏تر موثر در سطح جهانی ایجاد کنند. در عوض، فرض بر این است که اعضا می‏خواهند چارچوب نهادی پویا و مؤثر به وجود آورند، از این رو، کنفرانس اعضا تقریباً با سازمان‏های بین‏المللی دارای اعتبار حقوقی مشابه و یکسان است.

3.5. مبنای اختیارات ضمنی

یکی دیگر از مبانی قابل توجیه حقوقی برای جایگاه حقوقی کنفرانس اعضا، "اختیارات ضمنی" است. بر اساس این مبنا که ناشی از تفسیر مؤثر از معاهده ایجاد کننده سازمانبین‏الدولی است، معاهدات محیط‏زیستی اختیارات ضمنی به کنفرانس اعضا برای اتخاذ تصمیمات لازم الاجرا اعطا می‏نمایند. بنابراین اگر بخواهیم مبنای حقوقی "اختیارات ضمنی" را برای ایجاد کنفرانس اعضا توسط معاهدات چندجانبه محیط‏زیستی به‏کار ‏ببریم باید "کنفرانس اعضا" را به عنوان­­"سازمان‏های بین‏المللی بین‏الدولی" بپذیریم و آن‏را ‏تابع حقوق سازمان‏های بین‏المللی بدانیم. بدیهی است که کنفرانس‏های اعضا باید "اختیارات ضمنی" در ارتباط با تصمیم گیری های داخل سازمانی را داشته باشند. در این چارچوب تصمیمات متخذه توسط کنفرانس اعضا کنوانسیون سایتیس در خصوص "سیستم سهمیه بندی" که در مورد تجارت محصولات مختلف جانوری مثل عاج فیل اتخاذ می‏گردد، دارای توجیه حقوقی فوق است.

6- محدودیت‏ها ‏و موانع اجرای موثر اختیارات کنفرانس اعضا

صرف نظر از مبانی و جایگاه حقوقی اختیارات کنفرانس اعضا، محدودیت‏ها ‏و موانع اجرایی نیز فراروی این نهاد منبعث از معاهدات محیط‏زیستی وجود دارد.

1.6. موانع سیاسی و حاکمیت دولت‏ها

یکی از موانع اساسی اجرای موثر اختیارات کنفرانس اعضا، عدم تمایل دولت‏ها به تفویض حاکمیت یا محدود کردن آن به نفع آن‏هااست. ساختار سیاسی حاکمیت، همواره میل به تمرکز دارد و از تفویض آن به دیگر مراکز قدرت و تصمیم­گیری علاقه­ چندانیندارد. از سوی دیگر، رویارویی و تضاد منافع میان بازیگران اصلی حقوق بین­الملل (دولت‏ها) در خصوص اجرای تصمیمات کنفرانس اعضا با چالش های جدی مواجه است. این تضاد منافع می­تواند شامل منافع سیاسی، اقتصادی، تجاری و... باشد. علاوه­بر آن تضاد منافع کشورهای در­حال­توسعه و کشورهای توسعه­یافته در اعمال و اجرای تصمیمات کنفرانس اعضا یکی دیگر از محدودیت­های آن به شمار می‏آید. (2)با وجود اصل مسوولیت مشترک اما متمایز­^[22]، در بسیاری از منابع حقوق بین­الملل محیط­زیست، کشمکش میان این دو گروه دولت‏های توسعه یافته و در حال توسعه دیده می­شود. رأی مشورتی دیوان بین­المللی دادگستری در خصوص مشروعیت تهدید و به­کارگیری سلاح­های هسته­ای^[23] 1996 نیز نمونه بارز اعمال فشار بر این نهاد بین­المللی توسط کشورهای دارنده سلاح­های هسته­ای می­باشد. گرچه یکی از اصول مهمی که از بیانیه استکهلم 1972، تا به­حال در بیانیه­های بین­المللی محیط­زیستی مطرح شده، اصل حاکمیت می­باشد که در حقیقت حاکمیت دولت‏ها را باز تعریف می­کند و تعریف جدیدی از مفهوم حاکمیت در حقوق بین­الملل محیط­زیست متکی بر مفهوم «استفاده منطقی و معقولانه» از سرزمین را ارایه می­کند ولی سایه حاکمیت مطلقه دولت‏ها هم‏چنان بر حقوق بین­الملل محیط­زیست سنگینی می­کند. (14) از این رو، دست‏یابی ‏به توافق جامع در چارچوب کنفرانس اعضا معمولاً با مشکلات سیاسی رو به‏رو است.

2.6. عدم ارایه دقیق گزارش ها توسط دولت‏ها به کنفرانس اعضا

یکی از مشکلات مهم و اساسی برای ناکارآمدی تصمیمات کنفرانس اعضا، عدم ارایه دقیق گزارش‏ها توسط دولت‏ها است. بر اساس مقررات و مفاد بسیاری از معاهدات محیط‏زیستی و تصمیمات و قطع‏نامه‏های صادره از کنفرانس، دولت‏ها موظف هستند آخرین اطلاعات وضعیت محیط‏زیستی را متناسب با موضوع معاهدات بین‏المللی به کنفرانس اعضا ارایه نمایند. در این راستا، دبیرخانه کنوانسیون نیز نقش مهمی دارد. وظایف اصلی دبیرخانه‏ها جمع‏آوری داده‏ها و تجزیه و تحلیل و کمک به­کشورهای درحال توسعه، ازطریق انجام ماموریت­ها و سمینارهای آموزشی و مشاوره و همکاری باسازمان‏های غیر دولتی و نیزسایر دولت‏ها است. هم‏‎چنین ‏برخی دبیرخانه‏های معاهدات محیط‏زیستی بین‏المللی در کمک به انتقال اطلاعات و ترویج ارتباطات در میان دبیرخانه ها نیز اقداماتی انجام می­دهند (15). با این همه، نظام صحیح تبادل اطلاعات و داده ها در معاهدات محیط‏زیستی دارای اشکالات اجرایی و کاربردی است که نیاز به بازنگری دارد (16).

3.6. عدم اجرای کامل تصمیمات کنفرانس اعضا توسط نظام حقوقی دولت‏های عضو

با توجه به مشکلات حقوقی در خصوص جایگاه کنفرانس اعضا، بسیاری از دولت‏ها از اجرای کامل تصمیمات آن خودداری می‏کنند و تصمیمات آن‏ را ‏برای خود لازم الاجرا نمی‏دانند. با توجه به مذاکرات کنفرانس اعضا درباره اجرای تصمیمات آن، با این همه، شیوه های موجود، استانداردهای مورد انتظار، شفافیت و پاسخ‏گویی مورد نیاز توسط دولت‏های ملی برآورده نمی‏گردد.از این رو، وضع قوانین ملی به منظور اجرای مصوبات و تصمیمات لازم الاجرا کنفرانس اعضا ضروری است(17).

جمع‏بندی و نتیجه گیری

مشروعیت وضع مقررات محیط‏زیستی، توسعه و تضییق الزامات و تعهدات مندرج در معاهدات محیط‏زیستی توسط کنفرانس اعضا و اجرای تصمیمات و مصوبات آن یکی از مسایل مهم حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست است. پژوهش حاضر متکی بر این نظریه است که پایه الزام آور بودن تصمیمات کنفرانس اعضا، رضایت اطراف متعاهد است. اصل رضایت می‏تواند مشروعیت دهنده مصوبات آن باشد. در حال حاضر، اعمال قدرت توسط کنفرانس اعضا به طور کلی فقط با اجماع یا حداقل توسط اکثریت دولت‏های عضو، بر حسب نوع معاهدات، مشروعیت می‏یابد. در واقع، هرگونه اعمال اختیارات توسط کنفرانس اعضا نوعی از رضایت یا توافق میان دولت‏های مستقل را بیان می‏دارد که در تدوین و تصویب آن مشارکت داشته‏اند.

علاوه بر این،‌ با توجه به گسترش مشکلات و معضلات محیط‏زیستی، مبنای اجماع و اتفاق همه اعضای متعاهد باید مورد بازنگری قرار گیرد. با توجه به ماهیت اضطراری مشکلات مختلف محیط‏زیستی، اقدام و اعمال اختیارات حقوقی توسط اکثریت اعضای متعاهد برای اتخاذ تصمیمات و مصوبات باید ‏مشروعیت یابد. روش‏های مبتنی بر اجرای تصمیمات بدون رضایت اتفاق آراء و کفایت اکثریت آراءمی‏تواند گام مهمی برای توسعه حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست به شمار آید.

در پایان، با توجه به ضعف ساختاری برنامه محیط زیست سازمان ملل متحد و فقدان مکانیسم جهانی برای مدیریت و حفاظت محیط زیست، کنفرانس اعضای معاهدات محیط‏زیست می‏توانند تا حدی خلأ ساختاری حقوق بین‏الملل ‏محیط زیست را جبران نماید.

Reference

1. Framework Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea, Tehran 2003, available at: http://www.tehranconvention.org/
2. Poorhashemi, S. A., & Arghand, B. (2013). International environmental law. Nashr Dadgostar, 145-198.

1. Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat 1971. Ramsar, 2 February 1971, available at: http://www.ramsar.org/
2. Louise Kathleen Camenzuli, “The development of international environmental law at the Multilateral Environmental Agreements’ Conference of the Parties and its validity”, IUCN, for more information: https://cmsdata.iucn.org/downloads/cel10_camenzuli.pdf
3. L.A. Kimball & W.C. Boyd, “International Institutional Arrangements for Environment and Development: A Post-Rio Assessment” (1992) Review of European Commission and International Environmental Law Journal p. 295.
4. The Antarctic Treaty, signed at Washington, on 1 December 1959, available at: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%20402/volume-402-I-5778-English.pdf
5. Louise Kathleen Camenzuli, “The development of international environmental law at the Multilateral Environmental Agreements’ Conference of the Parties and its validity”, IUCN, for more information: https://cmsdata.iucn.org/downloads/cel10_camenzuli.pdf
6. Qasemi. Ali, 2008, A Look at the Interpretation of Treaties in the Procedure of the Iran-US Court of Arbitration, International Law Journal, Journal of the Center for International Legal Affairs, Vice President for Legal Affairs and Parliamentary Affairs, Year 25, No. 39, pp. 13-27
7. Vienna Convention on the law of treaties (with annex). Concluded at Vienna on 23 May 1969, available at: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201155/volume-1155-I-18232-French.pdf
8. Tayebi, S., Moosavi, S. F., & Poorhashemi, S. A. (2017). International interaction and global peace in light of international convergence: a strategy to achieve environmental diplomacy. International Journal of Environmental Science and Technology, 14(7), 1573-1582. And see Nouzha, C., « Réflexion sur la contribution de la Cour internationale de justice à la protection des ressources naturelles », RJE, 2000, vol.3. P.­391-420.
9. Rosemary Sandford (1994), ‘International Environmental Treaty Secretariats: Stage-Hands or Actors? ’, in Helge Ole Bergesen and Georg Parmann (eds.), Green Globe Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 1994 (Oxford: Oxford University Press), 17–29.
10. Poorhashemi, A. (2021). Quel développement pour le droit international de l'environnement au 21ème siècle?. CIFILE Journal of International Law, 2(3), 76-87. doi: 10.30489/cifj.2020.238827.1018
11. Poorhashemi, A. (2020). Emergence of “International Environmental Law”: as a new branch of International Public Law.”. CIFILE Journal of International Law, 1(2), 33-39. doi: 10.30489/cifj.2020.218985.1013.

5. Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Signed at Washington, D.C., on 3 March 1973, available at: https://www.cites.org/sites/default/files/eng/disc/CITES-Convention-EN.pdf
6. The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, available at: http://ozone.unep.org/pdfs/viennaconvention2002.pdf
7. R. Churchill and G. Ulfstein, “Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral EnvironmentalAgreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law” (2000) American Journal of International Law,623 at 623.
8. Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol, Volume III, The Marrakech Accords:http://unfccc.int/resource/docs/cop7/13a03.pdf