مناسبات میان حقوق محیط زیست و بحران سیل؛ مورد پژوهی رویکرد تقنینی زیست محیطی جمهوری اسلامی ایران

مقاله پژوهشی

علوم و تکنولوژی محیط زیست، دوره بیست و چهارم، شماره هفت، مهرماه 1401 (25-35)

مناسبات میان حقوق محیط زیست و بحران سیل؛ مورد پژوهی رویکرد تقنینی زیست محیطی جمهوری اسلامی ایران

علی مشهدی[1] ^*

Droitenviro@gmail.com

علی بیاتی[2]

چکیده

وقوع سیل از منظر حقوق محیط زیست می­تواند مورد تحلیل و ارزیابی  قرار گیرد. پس از وقوع سیل به­ویژه در سال­های اخیر، این سئوال اساسی مطرح است که چه  رابطه­ای میان نظام حقوق محیط زیست و بحران سیل وجود دارد.  در این خصوص، در  حقوق محیط زیست برای وضعیت پیش، حین و پس از وقوع سیل، قواعد، قوانین و مقررات متعددی پیش بینی شده است.  همچنین در حقوق ایران علیرغم تصویب قوانین و مقررات متعدد برای پیشگیری و مقابله با سیلاب، کاستی­های متعددی قابل بررسی است. این کاستی­ها را می ­توان به سه دسته هنجاری، نهادی و رفتاری دسته بندی نمود.  اهمیت  تحلیل مناسبات میان سیل و حقوق محیط زیست، به تأثیر و تأثری برمی­گردد که قوانین و نظامات محیط زیست و منابع طبیعی در یکدیگر دارند. از یک سوی نادیده گرفتن و نقض قوانین و مقررات پیشگیرانه محیط زیست و منابع طبیعی می­تواند زمینه ساز وقوع این بحران شود.(دیدگاه نخست) از سویی دیگر سیل می­تواند اثر مخربی بر محیطزیست داشته باشد.(دیدگاه دوم). هدف اصلی این تحقیق بررسی مناسبات میان سیل و نظام حقوق محیط زیست است.

در این مقاله سعی شده است با روش تحلیلی- توصیفی و با  استفاده از منابع کتابخانه­ای و قوانین و مقررات و رویه­ها،  ضمن بیان نظام موجود حقوق محیط زیست، رویکرد تقنینی زیست محیطی جمهوری اسلامی ایران درسه دوره پیش، حین و پس از سیل مورد بررسی قرار گیرند.

فرض اساسی این مقاله در پاسخ به سئوال اصلی این است که برای پیشگیری و مقابله با بحران سیل، سه دسته کاستی­های حقوقی پیش گفته به­ویژه در حوزه قوانین و مقررات و جود دارد و قوانین و مقررات زیست محیطی مرتبط با سیل نیازمند اصلاح و تقویت است.

واژه­های کلیدی: بحران سیل، حقوق محیط زیست، پیشگیری، رویکرد تقنینی.

The Relationship between Environmental Law and the Flood Crisis: A Case Study of the Environmental Legislative Approach of the Islamic Republic of Iran

Ali Mashadi ^{[3] *}

Droitenviro@gmail.com

Ali Byati [4]

Abstract

After the flood, especially in recent years, the key question is what the relationship between environmental law system and the flood crisis?. In this regard, environmental law has been enshrined in the pre, before and after the flood, with numerous rules, laws and regulations. The importance of analyzing the relationship between floods and environmental rights goes back to the impact that environmental laws and regulations and natural resources have on each other. On the one hand, ignoring and violating preventive laws and regulations of the environment and natural resources can lead to the occurrence of this crisis. On the other hand, flooding can have a adverse effect on the environment.

In Iranian environmental law, despite the adoption of numerous laws and regulations to prevent flooding, numerous deficiencies can be investigated. These deficiencies can be classified into three categories: normative, institutional, and behavioral. In this paper, the author use an analytical-descriptive approach, library resources, laws and regulations and procedures. While presenting the existing environmental law system, the environmental legal approach of the Islamic Republic of Iran during the three periods before, during and after the flood to be examined.

The basic presumption of this article in response to the main question is that in order to prevent and deal with the flood crisis, there are three categories of legal deficiencies mentioned, especially in the field of laws and regulations, and environmental laws and regulations related to floods need to be amended.

Key words: Flood Crisis, Environmental law, Prevention, Legislative Approach.

مقدمه

امروزه مناسبات میان نظام حقوقی و  مدیریت بحران سیل یکی از بحث­های اساسی حقوق و مدیریت آب است.(1) این امر در حوزه حقوق محیط زیست نیز مطرح است.(2و3) نسبت بحران سیل و نظام حقوق محیط زیست را می­توان از دو منظر نگریست. نخست تأثیری که بحران سیل بر کیفیت محیط زیست می­گذارد و دیگری تأثیری است که تخریب محیط زیست از جمله تغییرات آب و هوایی در ایجاد سیل دارد. دیدگاه نخست به این معنا است که وقوع سیل، می­تواند آثار زیست محیطی متعددی به دنبال داشته باشد. ایجاد تخریب و بروز خسارات در محیط زیست طبیعی و زمینه­سازی بروز آلودگی در محیط زیست انسانی از مهمترین آثار سیلاب­ها هستند. تخریب خاک، قطع درختان مسیر سیلاب، تخریب زیستگاهِ گونه­هایِ جانوری و گیاهی، ورود خسارت بر منابع طبیعی، آلودگی منابع آب و پسماندها در محیط زیست انسانی می­تواند از مهمترین آثار زیست محیطی یک سیلاب باشد.(4و5)

در دیدگاه دوم، تخریب محیط زیست می­تواند زمینه ساز بروز سیلاب شود. قطع بی رویه درختان جنگلی، چرای بی رویه دام، تخریب مسیر و بستر رودخانه، تغییرات آب و هوایی، سدسازی، مداخلات انسانی در مسیر و بستر طبیعی رودها و... اقداماتی از این دست می­تواند زمینه ساز بروز سیلاب باشد. (6) امروزه در نظام حقوق محیط زیست بیشترین عامل سیلاب به این دست از عوامل از جمله تغییرات اقلیم بر می­گردد. تغییرات اقلیم می­تواند تأثیر مستقیمی بر الگوهای بارش در یک منطقه و خشکسالی در منطقه یا زمانی دیگر شود.(7و8)

از لحاظ زمانی، سویه نخست(تأثیر وقوع بحران سیل بر کیفیت محیط زیست) بیشتر ناظر بر زمان حین و پس از وقوع سیلاب است. ولی مورد دوم(تأثیر محیط زیست بر وقوع سیلاب) بیشتر ناظر بر زمان پیش از وقوع سیلاب است. برای هر دو وضعیت در نظام حقوق محیط زیست ایران قوانین و مقررات(هنجارها) متعددی به تصویب رسیده است. همچنین نهادها و دستگاه­های اجرایی مختلف، تکالیفی در این زمینه برعهده دارند(نهادها). بر این اساس می­توان تحلیل و ارزیابی نظام حقوق محیط زیست، در ارتباط با سیل را در سه دوره زمانی، پیش و حین و پس از سیل مورد ارزیابی قرار داد. پیش فرض این نوشتار بر این مبنا استوار است، که مهمترین کاستی­های نظام حقوق محیط زیست به سه دسته از عوامل نهادی و سازمانی، هنجاری و رفتاری تقسیم بندی نمود.

1- حقوق محیط زیست پیش از بروز بحران سیل  

مفاهیم واصول و نهادها و ساختارها و در نهایت قوانین و مقررات متعددی در نظام حقوق محیط زیست برای پیشگیری از حوادثی نظیر سیل وجود دارد. مفاهیم و اصولی نظیر اصل پیشگیری، اصل احتیاطی، اصل ارزیابی اثرات زیست محیطی از مهمترین این موارد به شمار می رود. در این راستا در حقوق ایران قوانین و مقررات متعددی نیز به تصویب رسیده است.

1-1-اصول حقوق محیط زیست ناظر بر بحران سیل

توجه به سه اصل یا مفهوم مهم حقوق محیط زیست، شامل اصل پیشگیری، اصل احتیاطی و اصل ارزیابی اثرات زیست محیطی در ارتباط با سیلاب اهمیت بسیار زیادی دارد.

1-1-1-اصل پیشگیری و سیل

اصل پیشگیری را قاعده طلایی حقوق محیط زیست می­دانند. (9) سیاست­های پیشگیرانه در حقوق محیط زیست بسیار مهم است. چه اینکه جبران خسارت­های زیست محیطی بعد از وقوع خسارت دشوار است و سیاست­های پی­گیرانه و جبرانی ضمن اینکه نفی نمی­شوند اما در اولویت نظام حقوق محیط زیست نیستند و دولت­ها مطابق این اصل مکلفند که اقداماتی انجام دهند تا از بروز حوادثی که منجر به خسارات زیست محیطی می شوند، پیشگیری نمایند.(10) در همین راستا در مورد ریشه­ها و زمینه­های زیست محیطی بروز سیل نیز دولت­ها مکلف­اند اقدامات مناسب پیشگیرانه از طریق وضع قوانین و مقررات و استانداردها و استفاده از بهترین ابزارهای در دسترس را جهت پیشگیری و مدیریت آثار مخرب زیست محیطی سیل انجام دهند. (11) در سطح اتحادیه اروپا در همین زمینه دستورالعمل­های متعددی به تصویب رسیده است.(12)

1-1-2-اصل احتیاطی و سیل

این اصل ابتدا از یک مفهوم آلمانی و مربوط به اصل «پیش بینی»[5] یا دوراندیشی است مطرح گردید.(13) مطابق این اصل در موارد و وضعیت­هایی که امکان بروز خطر جدی سیلاب وجود دارد، دولت­ها مکلفند تدابیر لازم را اتخاذ نمایند و عدم قطعیت علمی نباید مانعی در به تعویق انداختن چنین اقداماتی گردد(14). این اصل امروزه در هیبت یک تعهد برای دولت­ها در زمینه محیط زیست در آمده است. در این خصوص به طور مشخص در حقوق آب  با توجه به تغییرات اقلیم و امکان پیش بینی خطر وقوع سیل، دولت­ها  مکلف به تدوین  قواعد و ملاحظه الزامات این اصل هستند(15).

1-1-3-ارزیابی اثرات زیست محیطی و سیل

نظام ارزیابی اثرات زیست محیطی در پیشگیری از سیل اهمیت بسیار زیادی دارد(16). مطابق قوانین و مقررات فعلی مناطق حساس زیستی و پروژه­های بزرگ که می­تواند با وقوع سیل ارتباط داشته باشد مشمول نظام ارزیابی اثرات زیست محیطی هستند. در کشورهای جهان این اقدام در بسیاری از مناطق رودخانه­ای و مصب­ها انجام می شود.(17و18). در حقوق ایران،  از جمله آنها می توان به سدها و مناطق حساس دریایی و ساحلی اشاره نمود. (مناطق حساس ساحلی ـ دریایی شامل خورها، مصب­ها، خلیج­ها، تالاب­های ساحلی، رویشگاه­های حرا، بسترهای علفی، صخره‌های مرجانی، مناطق تخم‌گذاری لاک‌پشت­های دریایی و نظایر آن که دارای منابع حساس ساحلی و دریایی و یا وابسته به دریا می‌باشند. (بندح ماده 1 آیین‌نامه ارزیابی اثرات زیست محیطی طرح­ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی مصوب 29/ 8/ 1390 هیأت وزیران)

مطابق مصوبه‌ شورایعالی‌ حفاظت‌ محیط‌ زیست‌ مورخ‌ 23/1/1373 و مصوبه مربوط به آیین نامه الگوی‌ تهیه‌ گزارش‌ ارزیابی‌ زیست‌ محیطی‌ مصوب 1376 موارد ذیل که با موضوع سیل ارتباط مستقیم دارند مشمول ارزیابی اثرات زیست محیطی می شوند:«...سدها و سازه‌های‌ دیگر آبی‌ در سه‌ بخش‌ زیر: 

1ـ سدها با ارتفاع‌ بیش‌ از 15 متر و یا دارای‌ ساختارهای‌ جنبی‌ بیش‌ از چهل‌ هکتار و یا مساحت‌ دریاچه‌ بیش‌ از چهارصد هکتار (سدهای‌ باطله‌ (نگهداشت‌ مواد آلوده‌) در هر اندازه‌ شامل‌ ارزیابی‌ زیست‌ محیطی‌ می‌باشند.  

2ـ دریاچه‌های‌ انسان‌ ساخت‌ در مساحت‌ بیش‌ از چهار صد هکتار، اندازه‌ دریاچه‌های‌ پرورش‌ آبزیان‌ در مقیاس‌ کوچکتر از چهار صد هکتار با هماهنگی‌ وزارت‌ جهادسازندگی‌ و سازمان‌ حفاظت‌ محیط‌ زیست‌ تعیین‌ می‌شود.  

3ـ طرح‌ها وپروژه‌های‌ آبیاری‌ و زهکشی‌ در وسعت‌ بیش‌ از پنج‌ هزار هکتار.

ماده‌ 105 قانون برنامه سوم توسعه نیز در این خصوص مقرر داشته بود که کلیه‌ طرح‌ها و پروژه‌های‌ بزرگ‌ تولیدی‌ و خدماتی‌ باید پیش‌ از اجرا و در مرحلة‌ انجام‌ مطالعات‌ امکان‌ سنجی‌ و مکان‌یابی‌، بر اساس‌ ضوابط‌ پیشنهادی‌ شورای‌عالی‌ حفاظت‌ محیط‌زیست‌ و مصوب‌ هیأت‌ وزیران‌ مورد ارزیابی‌ زیست‌ محیطی‌ قرار گیرند. رعایت‌ نتایج‌ ارزیابی‌ توسط‌ مجریان‌ طرح‌ها و پروژه‌های‌ مذکور الزامی‌ است‌. نظارت‌ بر حسن‌ اجرای‌ این‌ ماده‌ بر عهدة‌ سازمان‌ برنامه‌ و بودجه‌ می‌باشد. در نهایت مطابق ماده 2 آیین نامه ارزیابی اثرات زیست محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی مصوب 292/8/1390 مجریان طرح‌‌ها موظفند در مرحله امکان ‌سنجی و مکان‌ یابی آنها گزارش ارزیابی اثرات زیست محیطی مربوط را تهیه و جهت بررسی و تأیید به کار گروه ملی ارزیابی اثرات زیست محیطی ارائه نمایند.

1-2-قوانین و مقررات زیست محیطی مرتبط با سیل

بند 18 ماده1آیین نامه اجرایی قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانه مرزی مصوب 1363 هیأت وزیران سیل را این­گونه تعریف نموده است«سیل جریان‌ یا بالا آمدن‌ نسبتاً زیاد آب‌ در یک‌ رودخانه‌ به‌ میزانی‌ که‌ از مواقع‌ معمولی‌ به­طور وضوح‌ بیشتر باشد سیل‌ نامیده‌ می‌شود. همچنین‌ استغراق‌ زمین­های‌ پست‌ در اثر بالا آمدن‌ سطح‌ آب‌ رودخانه‌ را سیل‌ یا طغیان‌ آب‌ می‌گویند».در همین راستا و برای پیشگیری در قوانین و مقررات وظایفی برای سازمانها و نهادها مشخص شده است.

1-2-1-سیاست­های کلی نظام در خصوص آب

بند چهارم سیاست­های کلی نظام در خصوص منابع آب مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام از شاخص ترین اسناد بالادستی زیست محیطی است. این سند به صراحت به موضوع تدوین برنامه جامع به منظور«پیشگیری از سیلاب» حفظ کیفیت آب و مقابله با خشکسالی و بازچرخانی و استفاده از آب­های غیرمتعارف اشاره نموده است.

1-2-2-قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست

مطابق قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1353با اصلاحات بعدی، حفاظت‌ و بهبود و بهسازی‌ محیط ‌زیست‌ و پیشگیری‌ و ممانعت‌ از هر نوع‌آلودگی‌ و هر اقدام‌ مخربی‌ که‌ موجب‌ برهم‌ خوردن‌ تعادل‌ و تناسب‌ محیط ‌زیست‌ می‌شود، همچنین‌ کلیه‌ امور مربوط‌ به‌ جانوران‌ وحشی‌ و آبزیان‌ آب­های‌ داخلی‌ از وظائف‌ سازمان‌ حفاظت‌ محیط‌زیست‌ است‌. در این قانون، در چند مورد احکامی را در خصوص سیل ملاحظه می­نماییم.

نخستین مورد انجام تحقیقات در خصوص تخریب مسیر رودخانه­ها است. مطابق بند2 ماده 6 سازمان محیط زیست مکلف شده است تا تحقیقاتی را در زمینه تغییر و تخریب مسیر رودخانه­ها و سایر تغییرات محیطی به انجام برساند. مطابق این ماده«... سازمان‌ علاوه‌ بر وظائف‌ و اختیاراتی‌ که‌ در قانون‌ شکار و صید برای‌ سازمان‌ شکاربانی‌ و نظارت‌ بر صید مقرر بوده‌ ...موظف به انجام‌ دادن‌ تحقیقات‌ و بررسی­های‌ علمی‌ و اقتصادی‌ در زمینه‌ حفاظت‌ و بهبود و بهسازی‌ محیط‌زیست‌ و جلوگیری‌ از آلودگی‌ و برهم‌ خوردن‌ تعادل‌ محیط‌زیست‌ از جمله‌... تغییراتی‌ که‌ تأسیسات‌ و مستحدثات‌ مختلف‌ در وضع‌ فیزیکی‌ و شیمیایی‌ و بیولوژیک‌ خاک‌، آب‌ و هوا ایجاد می‌نمایند و این‌ تغییرات‌ سبب‌ دگرگونی‌ وضع‌ طبیعی‌ می‌گردند. مانند تغییر و تخریب‌ مسیر رودخانه­ها‌ و... انجام دهد». این وظیفه سازمان ارتباط مستقیمی با بحث پیشگیری از سیل و آثار زیست محیطی آن دارد. اداره کل حفاظت محیط زیست ایلام در پاسخ به سئوال هیأت ملی سیلاب­ها در سیل سال 1397  در این زمینه، اعلام نموده است که « از سال­ها قبل و با توجه به تجربیات سیل های گذشته علی رغم کمبود اعتبار اقدام به گابیون بندی و ایجاد خشکه چینی­های زیادی در مسیل های منتهی به تالاب های در معرض تهدید استان نمود تا از اثرات مخرب سیل و ورود رسوبات به منابع تالابی جلوگیری نماید و نیز به طور فعال پیگیر گابیون بندی و ایجاد دیواره های سنگی ملاتی در رودخانه­های مناطق، بالاخص مناطق حفاظت شده با همکاری اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان بوده است». (پاسخ اداره کل حفاظت محیط زیست ایلام به سئوالات هیأت، 1398)(19)

دوم مربوط به پیشگیری از آثار سیل در مناطق چهارگانه مطابق قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست است. در صورتی که در مناطق چهارگانه سیلاب خطراتی را به دنبال داشته باشد انجام اقدامات پیشگیرانه و جبرانی یکی از وظایف سازمان حفاظت محیط زیست خواهد بود.

1-2-3-قانون شکار و صید

 از منظر زیست محیطی، وقوع سیل می­تواند به گونه­های جانوری و حیات وحش آسیب برساند.(20) در همین راستا بند پ ماده 6 قانون شکار و صید در بحث وظایف سازمان حفاظت محیط زیست، حمایت از جانوران وحشی را در برابر حوادث نامساعد جوی و طبیعی از جمله سیل و طغیان رودخانه­ها را از وظایف سازمان حفاظت محیط زیست نام برده است. علاوه بر این از آنجا که سدسازی یا هر گونه اقدامی که منجر به تغییر و انحراف مسیر رودخانه­ها می­شود، می تواند آثار زیست محیطی داشته باشد. آیین نامه اجرایی قانون شکار و صید مصوب 1346 با اصلاحات 1374 طی ماده 26 در راستای حمایت از نسل جانوران وحشی در برابر تغییراتی که می­تواند در زمان سیل برای حیات و زیستگاه آنها خطرناک باشد مقرر نموده است که«وزارتخانه‌ها و مؤسسات‌ دولتی‌ و سازمان­های‌ وابسته‌ به‌ دولت‌ باید در مواردی‌ که‌ سازمان‌ حفاظت‌ محیط‌زیست‌ تشخیص‌ دهد طرح‌های‌ مربوط‌ به‌ سدسازی‌ـ کانال‌سازی‌ـ تغییر و انحراف‌ مسیر رودخانه‌هاـ ساختمان‌ پل­هاـ قطع‌ جنگل‌ـ اجاره‌ مراتع‌ دولتی‌ـ دفع‌ آفات‌ و سایر موارد مشابه‌ که‌ از لحاظ‌ حفظ‌ نسل‌ جانوران‌ وحشی‌ زیان‌آور است‌، نظر سازمان‌ مزبور را در حدود امکان‌ مورد توجه‌ قرار دهند».

1-2-4-آیین نامه طبیعت گردی

 از لحاظ حقوقی ایجاد تأسیسات بوم گردی در مناطق چهارگانه محیط زیست، نیازمند موافقت سازمان حفاظت محیط زیست است. اهمیت این مسئله در ارتباط با بحران سیل، از آنجا ناشی می­شود که گاهی این تأسیسات در مسیر سیلاب یا داغاب تأسیس می­گردند. مطابق تبصره ماده 4 آیین نامه طبیعت گردی مصوب 1385، ایجاد هرگونه تأسیسات و امکانات اقامتگاهی و گردشگری از قبیل کمپینگ و چادر و سایر تسهیلات باید هماهنگ با شرایط محیط و خصوصیات طبیعی و فرهنگی منطقه بوده و با رعایت ضوابط و مقررات مربوط به تأیید کمیته ملی گردشگری رسیده و مجوز لازم اخذ شده باشد. ایجاد تأسیسات و امکانات مذکور در مناطق چهارگانه موکول به کسب مجوز سازمان حفاظت محیط زیست می‌باشد.

1-2-5-قانون‌ تشکیل‌ کمیته‌ کاهش‌ اثرات‌ بلایای‌ طبیعی

قانون‌ تشکیل‌ کمیته‌ کاهش‌ اثرات‌ بلایای‌ طبیعی مصوب‌ 29/5/1370 و آیین‌نامه‌ اجرایی‌ مصوب‌ 12/2/1372 به عنوان یک نهاد فرابخشی کمیته‌ ملی‌ کاهش‌ اثرات‌ بلایای‌ طبیعی‌ را تأسیس نموده است.

این کمیته به‌ منظور مبادله‌ اطلاعات‌، مطالعه‌، تحقیقات‌ علمی‌ و پیدا کردن‌ راه‌ کارهای‌ منطقی‌ جهت‌ پیشگیری‌ و کاهش‌ اثرات‌ بلایای‌ طبیعی‌ ناشی‌ از طوفان‌، سیل‌، خشکسالی‌، سرمازدگی‌، آفات‌ گیاهی‌، آلودگی‌ هوا، زلزله‌ و لغزشهای‌ لایه‌ زمین‌، نوسانات‌ آب‌ دریاها و دریاچه‌ها و رودخانه‌ها و امثال‌ آن‌، به‌ ریاست‌ وزیر کشور و عضویت‌ وزرا و مسئولان سازمان­ها (در غیاب‌ وزرا، معاونان‌ ذیربط‌ شرکت‌ می‌نمایند) و عضویت‌ سازمان‌ هواشناسی‌ کشور، وزارت‌ نیرو، وزارت‌ کشاورزی‌، وزارت‌ بهداشت‌، درمان‌ و آموزش‌ پزشکی‌، وزارت‌ جهاد سازندگی‌، وزارت‌ راه‌ و ترابری‌، سازمان‌ برنامه‌ و بودجه‌، سازمان‌ حفاظت‌ محیط‌ زیست‌، وزارت‌ مسکن‌ و شهرسازی‌، مؤسسه‌ ژئوفیزیک‌، جمعیت‌ هلال‌ احمر، سازمان‌ جنگل­ها و مراتع‌، وزارت‌ بازرگانی‌ و هر وزارتخانه‌، مؤسسه‌، نهاد و نیروهای‌ انتظامی‌ و یا نظامی‌ که‌ ریاست‌ این‌ کمیته‌ حسب‌ ضرورت‌، مصلحت‌ بداند، تشکیل‌ می‌گردد.این کمیته‌جهت‌ انجام‌ مطالعات‌ و تحقیقات‌ دامنه‌دار بر روی‌ بلایای‌ طبیعی‌ کشور، تاریخچه‌ آنها، پیش‌ آگاهی‌ و همچنین‌ برای‌ اعلام‌ وضعیت‌ اضطراری‌ و نحوه‌ مقابله‌ یا جبران‌ خسارت­ها، کمیته‌های‌ فرعی‌ مورد نیاز تشکیل‌ شده است.

این کمیته‌ متشکل‌ از یک‌ کمیته‌ هماهنگی‌ (به‌ مسئولیت‌ وزارت‌ کشور و مرکب‌ از مسئولان‌کمیته‌های‌ نه‌ گانه فرعی‌ است که در این میان«کمیته‌ فرعی‌ پیشگیری‌ از سیل‌ و نوسانات‌ آب‌ دریا و طغیان‌ رودخانه‌« به‌ مسئولیت‌ وزارت‌ نیرو و عضویت‌ دستگاه­های‌، وزارت‌ کشور، وزارت‌ نیرو، وزارت‌ جهاد سازندگی‌، وزارت‌ راه‌ و ترابری‌، وزارت‌ مسکن‌ و شهرسازی‌، مرکز تحقیقات‌ ساختمان‌ و مسکن‌، سازمان‌ صدا و سیمای‌ جمهوری‌ اسلامی‌ ایران‌، سازمان‌ هواشناسی‌ کشور، سازمان‌ زمین‌شناسی‌ کشور، وزارت‌ کشاورزی‌، وزارت‌ پست‌ و تلگراف‌ و تلفن، تشکیل می­شود. نکته ای که در این خصوص حایز اهمیت است، عدم عضویت سازمان حفاظت محیط زیست در این کمیته فرعی است.  

1-2-6- قانون هوای پاک(پیش آگاهی سیل)

 یکی از مسائلی که در سیل سال 1398 در ایران مورد توجه رسانه­ها و مردم قرار گرفته پیش آگهی در مورد وقوع سیل و پیش بینی وضعیت خطر و اعلام سطح آن به مردم بود. در این راستا یک تکلیف جالب در قوانین و مقررات زیست محیطی وجود دارد.  مطابق ماده 26 قانون هوای پاک مصوب 1386 وزارت راه و شهرسازی(سازمان هواشناسی کشور) با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست مکلف شده است، حداکثر ظرف مدت دوسال پس از ابلاغ این قانون، شبکه ملی هشدار و پیش آگاهی رخدادهای سیل، طوفان و گرد و غبار را تکمیل کند. براساس جستجوی نگارنده علیرغم گذشت موعد هنوز چنین شبکه­ی ملی اجرایی نشده است.

1-2-7-قانون شهرداری­ها

در محدوده شهرها یکی از وظایفی که در بند 14 ماده 55 قانون شهرداری­ها مورد اشاره قرار گرفته است، نقش و صلاحیت، شهرداری در اقدام برابر سیل است. مطابق این بند، شهرداری موظف به حفظ شهر در برابر سیل شده است. در گزارش شورای اسلامی شهر شیراز که به دنبال وقوع سیل سال 97 منتشر گردید به این نکته اشاره شده است. (پاسخ شورای اسلامی شهر شیراز( دوره پنجم) 11/ 4/ 1398 به هیأت ملی سیلاب­ها).

1-2-8-قانون هوای پاک(نیاز آبی رودخانه­ها)

 از نکات بسیار مهم ارتباط میان سیل و محیط زیست حکم مندرج در ماده 25 قانون هوای پاک مصوب 1396 است. مطابق این ماده سازمان حفاظت محیط زیست مکلف شده است با همکاری وزارت نیرو، نیاز آبی زیست محیطی رودخانه­ها، تالاب­ها، خورها، دریاچه­ها و زیست بوم­ها را تعیین و وزارت نیرو متناسب با شرایط ترسالی، عادی و خشکسالی سالانه نسبت به تخصیص حقآبه موارد فوق اقدام کند. علاوه بر این در ماده 2 قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب­های کشور مصوب 1396 نیز حکم مشابهی مقرر گردیده است. مطابق این ماده سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است نیاز آبی زیست‌محیطی تالاب‌ها را تعیین و وزارت نیرو مکلف است ضمن تدوین و اجرای برنامه مدون نسبت به تخصیص و تأمین آن اقدام نماید.

2- حقوق محیط زیست حین و پس از وقوع بحران سیل     

 برخلاف وضعیت نخست، برای حین و پس از وقوع سیل از منظر زیست محیطی، نهادها و مفاهیم و همچنین قوانین و مقررات اندکی وجود دارد. تنها می­توان از اصل اطلاع رسانی و نظام جبران خسارات زیست محیطی و همچنین پایش آثار سیل بر مناطق چهارگانه حفاظت از محیط زیست در این بخش یاد نمود.

2-1- اصول و مفاهیم

پس از وقوع سیل، سه مسئله مهم از منظر حقوق محیط زیست مطرح است. نخست اطلاع رسانی ابعاد و خطرات و اثار زیست محیطی سیل، دوم جبران خسارات زیست محیطی و درنهایت بازسازی خسارات است.

2-1-2-اطلاع رسانی

 مطابق اصل اطلاع رسانی، دولت­ها مکلفند آثار زیست محیطی و خطرات سیلاب را به اطلاع شهروندان و نیز سایر کشورها در صورتی که دارای آثار فرامرزی باشد، برسانند.(13) اصل اطلاع رسانی از دولت­ها می­خواهد که فجایع و آلودگی­ها و مخاطرات را به کشورها اطلاع دهند. بر این اساس در صورتی که سیل آثار زیانبار زیست محیطی به همراه داشته باشد، باید این آثار و مخاطرات به اطلاع شهروندان رسیده شود. در این راستا مطابق ماده 26 قانون هوای پاک مصوب 1386 وزارت راه و شهرسازی(سازمان هواشناسی کشور) با همکاری سازمان مکلف است، حداکثر ظرف مدت دوسال پس از ابلاغ این قانون، شبکه ملی هشدار و پیش آگاهی رخدادهای سیل، طوفان و گرد و غبار را تکمیل کند.

2-1-2- جبران خسارات زیست محیطی ناشی از سیل

سیل می­تواند خسارت متعددی به محیط زیست انسانی و طبیعی وارد نماید. نظام جبران خسارات زیست محیطی وارده از سیلاب تابع مسئولیت مدنی دولت و مسئولیت مدنی اشخاص در هر نظام حقوقی است. در این راستا و برای نمونه بند 7 ماده 3 قرارداد منضم به آیین نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت از جنگل ها و مراتع مصوب 1394، مقرر شده است که مستأجر مکلف است ضمن حفاظت فیزیکی و مراقبت از عین مستأجره، حریم رودخانه­ها و مجاری سیلاب و حقوق ارتفاقی... را طبق قوانین موضوعه و عرف محل مراعات نماید و در صورت تخلف مسؤول خسارات وارد شده به دولت و اشخاص خواهدبود.

2-1-3-بیمه خسارات زیست محیطی ناشی از سیل

 نهاد بیمه خسارات زیست محیطی ناشی از سیلاب نیز در این زمینه نهاد مناسبی است. هرچند چنین نهادی در حقوق ایران چندان شناخته شده نیست. لیکن به دلیل ریسک بالای امکان بروز خسارات زیست محیطی ناشی از سیل این امر برای نظام حقوق محیط زیست ایران ضروری است. بیمه­های زیست محیطی از اقسام بیمه­های مسئولیت هستند و ازآنجا که گاهی خسارات وارده به محیط زیست بسیار گسترده و سنگین است و جبران آن دشوار می­نماید، این امر بر عهده شرکت­های بیمه­ای قرار داده می شود.

2-1-4-بازسازی

باسازی مناطق آسیب دیده از سیل نیز حایز اهمیت ویژه­ای است. سیل می­تواند به مناطق چهارگانه و تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست، از جمله پارک ملی، پناهگاه حیات وحش، منطقه حفاظت شده، اثر طبیعی ملی، مناطق شکار ممنوع و قرق و همچنین محیط زیست انسانی خساراتی را وارد نماید. در این راستا طبعا مطابق قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست و نیز قانون شکار و صید سازمان وظایفی را برعهده دارد.

2-2- قوانین و مقررات زیست محیطی حین و پس از وقوع سیل

نظام حقوق محیط زیست پس از سیلاب از منظر قوانین و مقررات، با کاستی مواجه است و قوانین اندکی در این زمینه به تصویب رسیده است. قوانین مربوط به بیمه محصولات کشاورزی یا بیمه خسارات زیست محیطی، همچنین قوانین مرتبط با وضعیت­های زیست محیطی پس از وقع سیلاب در این دسته قرار می­گیرد.

2-2-1-قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانه­ها(احداث سیل شکن)

در این قانون صحبت از احداث سیل شکن شده است. مطابق بند 3 ماده1آیین نامه اجرایی قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانه مرزی مصوب 1363 هیأت وزیران سیل شکن بازوهای‌ خاکی‌ یا سیل‌ شکن‌ خاکریز یا مانعی‌ است‌ که‌ به‌ موازات‌ تقریبی‌ محور رودخانه‌ و نهر یا مسیل‌ و به­خصوص‌ در کنار آنها به‌ منظور جلوگیری‌ از پخش‌ آب‌ در اراضی‌ اطراف‌ و ممانعت‌ از عمل‌ تخریبی‌ سیلاب­ها احداث‌ می‌گردد.

2-2-2-آیین­نامه مربوط به بستر رودخانه­ها (تالاب­ها و باتلاق­های ایجاد شده بر اثر سیل)

به استناد بندت ماده 1 آیین نامه مربوط به بستر رودخانه­ها، انهار، مسیل­ها، مرداب­ها، برکه­های طبیعی و شبکه­های آبرسانی، آبیاری و زهکشی مصوب 11/8/1379 برخی زمین‌ باتلاقی‌ و همچنین‌ اراضی‌ پستی‌ که‌ در مناطق‌ غیر ساحلی‌ در فصول‌ بارندگی‌ و سیلاب‌ غرقاب‌ شده‌ و معمولاً در تمام‌ سال‌ حالت‌ باتلاقی‌ داشته‌ باشند دارای وضعیت یست محیطی مخصوص به خود بوده و در مواردی می توانند مشمول مقررات حاکم بر باتلاق­ها و تالاب­ها قرار گیرند.

2-2-3-قانون حفظ تالاب­های کشور (جلوگیری از تخریب تالاب­ها)

از جمله قوانینی که در سال 1396 در مورد تالاب­ها تصویب گردید قانون حفظ، احیاء و مدیریت تالاب­های کشور مصوب 4/2/ 1396 است. این قانون تخریب غیر قابل جبران تالاب­ها را ممنوع اعلام نموده و سازمان حفاظت محیط زیست را مکلف به شناسایی و تشخیص و پیگیری نموده است. (مواد1 و 4) در پاسخ­هایی که ادارات کل محیط زیست در مورد قوانین و مقررات مرتبط با محیط زیست و سیل به هیأت ملی سیلاب ارائه داده بودند برخی بر لزوم توجه به این قانون اشاره نمودند.(پاسخ های ادارات کل محیط زیست ایلام، سیستان و بلوچستان، فارس و لرستان به سئوالات هیأت) در سیل سال 1398، مطابق گزارشات ارائه شده توسط ادارات کل محیط زیست استان­ها به هیأت سیلاب­ها برخی از تالاب­ها دچار آسیب و تخریب شدند.(19)

برای نمونه مطابق گزارش واصله از استان ایلام، «تالاب‌های گلهی 1و 2 دچار تخریب شده، تالاب زمزم تحت تأثیر آب عقبه سد سیمره به زیر آب رفته و بقیه تالاب‌ها (سراب‌هایکلان، سیکان، مورتمیمه، درهشهر، آبدانان، میشخاص، کلم، دریاچه‌های پشت سددویرج، سیمره، ایلام "چمگردلان"، کرخه، کنگیر و تالاب‌های چکر، سیاب درویش، سیوان، دریاچه دوقلو) حجم وسیعی از رسوبات را دریافت نموده‌اند».( پاسخ اداره کل حفاظت محیط زیست ایلام) در ادامه برای پیشگیری و جبران در گزارش تأکید شده است که «به علت شدت سیلاب شاهد تخریب و شکسته شدن دیواره و بعضاً خروج آب ذخیره‌شده تالاب بودیم و این موضوع باعث کاهش نقش مهارکنندگی سیلاب توسط تالاب گردید، می‌طلبد درصورت تأمین اعتبار موردنیاز اقدام به تقویت دیواره‌ها و نقاط آسیب‌پذیرتالاب‌های مشابه نموده تا در صورت تکرار فرایند ایجاد سیلاب طی سال‌های آینده بتوانیم از اثرات مثبت آن بیشتر بهره‌مند شویم». (پاسخ اداره کل محیط زیست ایلام( سئوال 13)(19)

یکی از مشکلات بین سازمانی که در این زمینه برای سازمان محیط زیست در خصوص پیگیری حقوقی و حفاظت بروز نموده است، موضوع سند مالکیت تالاب­ها است. برای مثال اداره کل محیط زیست استان ایلام در پاسخ به مشکل سازمانی و نهادی اعلام داشته است که «با عنایت به اینکه سند مالکیت تالاب‌ها در اختیار سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور (ادارات منابع طبیعی و آبخیزداری استان‌ها) می‌باشد این امر باعث ایجاد مشکلاتی در اجرای برنامه‌های مدیریتی تالاب‌ها توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست می‌گردد».

2-2-4-آبخوانداری(ضوابط ایجاد تعادل میان منابع و مصارف آب)

پس از وقوع سیل در یک منطقه موضوع استفاده بهینه از منابع آب حاصل از سیل، کمتر مورد توجه نظام حقوقی قرار گرفته است، تنها می­توان به برخی از مقررات پیرامون آبخوان­داری و آبخیزداری اشاره نمود. از جمله بند هـ ماده 1 ضوابط ایجاد تعادل بین منابع و مصارف آب مصوب 20/5/1387 هیأت وزیران در بحث طرح های آبخوانداری منطقه ای به این نکته اشاره می­نماید که در تدوین طرح اقدمات اجرایی آبخیزداری که با هدف حفاظت آب و کنترل و پخش سیلاب در مخروط افکنه‌های کوهپایه‌ای و دشت­های آبرفتی تهیه و به اجرا درمی‌آید، در نظر گرفته می­شود.

 همچنین در بندچ آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب1384 و ماده (57) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب1384)، صحبت از طرح­های تغذیه مصنوعی شامل مطالعه و اجرای بندها و حوضچه‌های تغذیه مصنوعی، عملیات آبخیزداری، کنترل و پخش سیلاب، در زمینه تأمین طرح­های جبرانی آب شده است. علاوه بر این مطابق ماده 29 قانون توزیع عادلانه آب وزارت‌ نیرو موظف‌ است‌ به­منظور تأمین‌ آب‌ مورد نیاز کشور اقدام به مهارکردن‌ سیلاب‌ها و ذخیره‌ نمودن‌ آب‌ رودخانه‌ها در مخازن‌ سطحی‌ یا زیرزمینی‌ نماید.

2-2-5- قانون شکار و صید(حمایت از جانوران وحشی پس از سیل

همانگونه که قبلا اشاره نمودیم بند پ ماده 6 قانون شکار و صید مصوب 1346 با اصلاحات بعدی، سازمان حفاظت محیط زیست، حمایت از جانوران وحشی را در برابر حوادث نامساعد جوی و طبیعی از جمله سیل و طغیان رودخانه­ها برعهده دارد. بدیهی است این تکلیف شامل حین و پس از وقوع سیلاب هم می­شود. در این خصوص و برای نمونه اداره کل حفاظت محیط زیست استان ایلام در پاسخ به سئوال هیأت در این خصوص اعلام داشته است که « با اطلاع یافتن قبلی از خطر وقوع سیل از طریق منابع ذی ربط، این اداره کل با اطلاع رسانی به پرسنل خود و ادارات تابعه اقدامات حفاظتی اولیه شامل بررسی و بازدید از نقاط قوت و ضعف موجود در مناطق تحت مدیریت خود و برطرف کردن آنها قبل از وقوع سیل حداکثر تلاش خود را بعمل آورد. ازجمله بازدید از فنس های محافظ مناطق و سایت های پرورش گونه ها و ترمیم و محکم سازی آنها به­منظور اینکه درصورت وقوع سیل و تخریب دیواره­ها از خروج حیات وحش و گونه­های حمایت شده جلوگیری شود. پس از وقوع سیل ضمن تماس و مکاتبه با تمامی واحدهای تابعه و اداره کل و بازدید از مناطق و برآورد میزان خسارات وارده اقدامات لازم جهت بازسازی تخریبات ایجاد شده و به کمک به حیات وحش اسیب دیده در اسرع وقت بکار گرفته می­شود».( پاسخ اداره کل حفاظت محیط زیست ایلام به سئوالات هیأت در این خصوص 1398)( 19)

نتیجه

وقوع سیل می­تواند آثار زیست محیطی متعددی را به دنبال داشته باشد. از سویی دیگر تخریب محیط زیست می­تواند زمینه ساز بروز سیل گردد. به عنوان نتیجه می­توان گفت نظام حقوقی ایران در هر دو حوزه، با نواقص و کاستی­های متعددی مواجه است. مهمترین این کاستی­ها را می­توان در سه دسته قرارداد. نخست کاستی­های نهادی و سازمانی و مالی که در راستای اجرای تکالیف قانونی مقرر برای سازمان­های دولتی ذی صلاح جهت پیشگیری از عوامل زیست محیطی که منجر به وقوع سیلاب می­شود. دومین دسته از کاستی­ها، کاستی­های هنجاری به معنای کمبود، نقص یا نبود قوانین و مقررات در زمینه آثار تغییرات اقلیم در نظام حقوق محیط زیست ایران و همچنین کاستی­های هنجاری در زمینه تدوین و تصویب قوانین و مقررات پیشگیرانه و جبرانی حقوق محیط زیست در ارتباط با سیلاب است. در نهایت و در دسته سوم باید به کاستی­های رفتاری در ارتباط با مشارکت مردم در زمینه فرهنگ سازی زیست محیطی برای پیشگیری از ایجاد زمینه­های بروز سیلاب و جبران آثار زیست محیطی سیلاب اشاره نمود.

قوانین و مقررات همانگونه که مشاهده شد بسیار ناقص و البته پراکنده و گاهی مبهم هستند. برخی نهادها و سازمان­ها که وظایفی را برای پیشگیری و همچنین جبران خسارت زیست محیطی ناشی از سیل باید ایجاد و توسعه یابند، هنوز عملیاتی نشده است. مسئله مهم تغییرات آب وهوایی که درسطح منطقه می­تواند زمینه ساز وقوع سیل باشد چندان از لحاظ حقوقی مورد توجه نیست. در مرحله جبران در عمل سازمان حفاظت محیط زیست و اشخاص نقش چندانی ندارند و در عمل گاهی به دلیل عدم وجود تکالیف قانونی در این زمینه اقدام خاصی انجام نمی­شود. در پاسخ­هایی که ادارات کل محیط زیست کشور در این زمینه داده­اند، کاستی­ها و مشکلاتی چون، عدم تخصیص اعتبار برای اجرای تکالیف، تعارض سازمانی و صلاحیتی میان سازمان محیط زیست و وزارت جهاد کشاورزی و نیز در زمینه تالاب­ها بیش از همه نمود داشت.

تشکر و قدردانی

برخی از داده­ها و اطلاعات مربوط به سیل سال 1398 از گزارش نهایی«هیأت ویژه ملی سیلاب­ها»تهیه شده است. بدینوسیله از آقای دکتر مهدی هداوند مدیر بخش حقوقی   این هیأت سپاسگزاری می­شود.  

References

1. Hartmann, T. and Albrecht, J., 2014. From flood protection to flood risk management: condition-based and performance-based regulations in German water law. Journal of Environmental Law, 26(2), pp.243-268.
2. Kumar, N., Shamim, T., Lall, P., Sagar, S. and Kumar, A., 2009. ASSESSMENT OF FLOOD WITH ITS SOCIAL CONSEQUENCES AND ENVIRONMENTAL LAW. Journal of Environmental Research and Development, 3(4).
3. Scarwell, H.J. and Laganier, R., 2004. Risque d'inondation et aménagement durable des territoires (Vol. 916). Presses Univ. Septentrion.
4. Kumar, N., Shamim, T., Lall, P., Sagar, S. and Kumar, A., 2009. Assessment of Flood with Its Social Consequences and Environmental Law. Journal of Environmental Research and Development, 3(4).
5. Istomina, M.N., Kocharyan, A.G. and Lebedeva, I.P., 2005. Floods: genesis, socioeconomic and environmental impacts. Water resources, 32(4), pp.349-358.
6. Hickey, J.T. and Salas, J.D., 1995, November. Environmental effects of extreme floods. In US-Italy research workshop on the hydrometeorology, impacts, and management of extreme floods. Perugia (pp. 1-23).
7. Kundzewicz, Z.W., Ulbrich, U., Graczyk, D., Krüger, A., Leckebusch, G.C., Menzel, L., Pińskwar, I., Radziejewski, M. and Szwed, M., 2005. Summer floods in Central Europe–climate change track? Natural Hazards, 36(1-2), pp.165-189.
8. Ahmad, Q.K., 2006. Changement climatique, inondations et gestion des crues: le cas du Bangladesh. Hérodote, (2), pp.73-94.
9. Shelton, D. and Kiss, A.2010. Judicial Handbook on Environmental Law. Translated by Mohsen Abdollahi, Khorsandi Publications, p 72. (in Persian)
10. Duvic-Paoli, L.A., 2018. The prevention principle in international environmental law. Cambridge University Press.
11. Rasid, H., 1993. Preventing flooding or regulating flood levels? case studies on perception of flood alleviation in Bangladesh. Natural Hazards, 8(1), pp.39-57.
12. Colombo, A., Hervás, J. and Vetere Arellano, A.L., 2002. Guidelines on flash flood prevention and mitigation. European Commission Joint Research Centre (JRC).
13. Mashhadi, Ali.2010. Environmental Law Terminology, Khorsandi Publications, Tehran, Iran. P48. (in Persian)
14. Lucchini, L., 1999. Le principe de précaution en droit international de l'environnement: ombres plus que lumières. Annuaire français de droit international, 45(1), pp.710-731.
15. Godden, L. and Kung, A., 2011. Water law and planning frameworks under climate change variability: systemic and adaptive management of flood risk. Water resources management, 25(15), pp.4051-4068.
16. Petit-Boix, A., Sevigné-Itoiz, E., Rojas-Gutierrez, L.A., Barbassa, A.P., Josa, A., Rieradevall, J. and Gabarrell, X., 2017. Floods and consequential life cycle assessment: Integrating flood damage into the environmental assessment of stormwater Best Management Practices. Journal of cleaner production, 162, pp.601-608.
17. Gilbuena Jr, R., Kawamura, A., Medina, R., Amaguchi, H., Nakagawa, N. and Du Bui, D., 2013. Environmental impact assessment of structural flood mitigation measures by a rapid impact assessment matrix (RIAM) technique: A case study in Metro Manila, Philippines. Science of the Total Environment, 456, pp.137-147.
18. Ngo, A.T., 2014. Evaluation environnementale du risque d'inondation dans le delta du fleuve Ha Thanh (centre Viêt-Nam) (Doctoral dissertation).
19. National Flood Board.2019. Final Report of the National Flood Board on the Legal Dimensions of the 2019 Flood. Presidency of the Islamic Republic of Iran.657pp.
20. Alho, C.J. and Silva, J.S., 2012. Effects of severe floods and droughts on wildlife of the Pantanal wetland (Brazil)—a review. Animals, 2(4), pp.591-610.

1- دانشیار گروه حقوق عمومی دانشکده حقوق دانشگاه قم. ^*(مسوول مکاتبات)

2-  استادیار گروه حقوق دانشگاه علوم انتظامی امین.

1- Associate Professor of Public and International Law, Faculty of Law, University of Qom. * (Corresponding Author)

2- Assistant Professor of Law at Amin University.

1- Vorsorgeprinzip