جایگاه اصل مشارکت عمومی در مدیریت منابع آب از منظر حقوق داخلی و حقوق بین‏الملل آب

مقاله مستخرج از پایان‏نامه

پایداری، توسعه و محیط زیست، دوره سوم، شماره 3، پاییز 1401، صص15-27

جایگاه اصل مشارکت عمومی در مدیریت منابع آب از منظر حقوق داخلی و حقوق بین‏الملل آب

منصور محمدی دینانی[1]

یوسف مولایی [2]^{، *}

ymolaei@ut.ac.ir

محمد ابراهیم بنی‏حبیب^[3]

چکیده

زمینه و هدف مشارکت بهره‏برداران در مدیریت و بهره‏برداری از آب و انرژی نقش محوری در کاهش مخاطرات ناشی از کمبود منابع آب، تغییر اقلیم، آلودگی منابع آب، تولید گازهای گلخانه‏ای و اختلافات محلی و منطقه‏ای دارد.

روش بررسی در این مطالعه با استفاده از روش توصیفی-تحلیلی، چالش‏های ارتقاء مشارکت ذینفعان در مدیریت آب و انرژی بررسی و مورد تحلیل قرار گرفته است.

یافته‏ها نتایج نشان می‏دهد که فقدان اطلاع رسانی مناسب، عدم توجه به نظرات ذینفعان و تعامل ضعبف برنامه‏ریزان و مردم در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب از موانع شکل‏گیری مشارکت بهره‏برداران است. از طرف دیگر فقدان الزام قانونی به اطلاع‏رسانی دستگاه‏های اجرایی و نواقص ساختاری و اجرایی کمیسیون رسیدگی به امور آب‏های زیرزمینی به عنوان مرجع حل و فصل اختلافات از موانع دسترسی عادلانه به محاکم به منظور مشارکت ذینفعان محسوب می‏گردد.

نتیجه‏گیری در راستای تقویت مشارکت بهره‏برداران در مدیریت عدضه و تقاضای آب، رفع نواقص ساختاری و قانونی، الزام به تعامل با بهره‏برداران در اجرای هر گونه طرح حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب و همچنین الزام به انجام مطالعات ارزیابی اثرات زیست‏محیطی طرح‏های توسعه منابع آب مورد تاکید قرار دارد.

کلمات کلیدی: اصل مشارکت، حقوق آب، حکمرانی آب، انرژی، توسعه پایدار

1. Sus. Dev. & Env., Vol 3, No.3, Autumn 2022, pp. 15-27

Realization of public participation principle in water resources management based on domestic and international water Law

Mansour Mohammadi Dinani [4]

Yousef Molaei [5]^*

ymolaei@ut.ac.ir

Mohammad Ebrahim Banihabib [6]

Abstract

Background and aim: Rules and regulations have tremendous effects on both effective water - energy management and dealing with main water-related challenges such as climate change, water shortage, carbon emission and water pollution.

Methods: In the study base on descriptive method, Iran water legal framework on water resource management is evaluated according to public participation principle.

Results: The results show that Access to information as one of the pillars of the principle faces serious challenges. Lack of communication ways, inaccurate water quality and quantity statistics, several institutions responsible for issuing water permits in each catchment are challenges of Access to information. Participation in decision-making for both governmental and non-governmental organizations couldn’t satisfy mainly due to conflict of interests, restrictions on water and water rights exchange.

Conclusion: Groundwater affairs commission as a quasi-judicial body for water disputes resolution couldn’t realize access to justice in water sector due to lack of legal obligation to release data, restricted competence and structural problems.

Keywords: public participation, water governance, Energy and water law, sustainable development

1. مقدمه

بر اساس اطلاعات ارائه شده توسط سازمان ملل، رشد و توسعه اقتصادی و افزایش جمعیت، تقاضا برای آب در سطح دنیا را در طی یک قرن گذشته شش برابر افزایش داشته است و این رقم در حال حاضر هر ساله یک درصد افزایش می‏یابد (1). اطلاعات مربوط به بهره‌برداری از منابع آب در ایران نشان می‌دهد که سالیانه در کشور معادل 98 میلیارد متر مکعب آب در بخش‏های مختلف اقتصادی و به طورعمده دربخش کشاورزی مورد استفاده قرار می‏گیرد. بخش کشاورزی با مصرف 87 میلیارد متر مکعب معادل 89 درصد از کل مصارف را به خود اختصاص داده است (2). سهم منابع آب زیرزمینی در تامین آب مورد نیاز کشور معادل 55 درصد برآورد می‏گردد بطوریکه برداشت‏های بیش از حد و غیر اصولی از این منابع در ده سال گذشته در اغلب دشت‌های کشور باعث کاهش سفره آب زیرزمینی به میزان پنج میلیارد متر مکعب در سال گردیده است (3). مخاطرات برداشت بی‏رویه از منابع آب بسیار گسترده و دارای اثرات بلند مدت می‏باشد. از جمله این مخاطرات فرونشست می‏باشد. در حال حاضر ایران یکی از سریع ترین نرخ فرونشست زمین را در جهان به خود اختصاص داده است و عمده این پدیده در مناطق دارای زمین‏های کشاورزی دیده می‏شود که تاییدی بر تاثیر برداشت‏های بی‏رویه بخش کشاورزی از منابع آب بر فرونشست زمین می‏باشد. ‌(4) افت سفره‏های آب زیرزمینی و به تبع آن فرونشست زمین باعث تخریب تاسیسات زیربنایی، از رده خارج شدن چاه‏های آب، فرسایش خاک، سیل و بیابان‏زایی خواهد شد. بر اساس مطالعات انجام شده متوسط فرونشست زمین در تهران 280 میلی‏متر در سال می‏باشد. اطلاعات موجود در خصوص برداشت‏های بی‏رویه از منابع آب زیرزمینی در استان اصفهان مبین آن است که در دشت اصفهان- برخوار در بازه زمانی 38 ساله منتهی به مهرماه 1399 معادل 35.5 متر افت سفره آب زیرزمینی و میانگین سالانه آن در این استان 37 سانتی متر برآورده شده است.(5) فرونشست زمین پدیده‏ای جهانی است بطور مثال در مکزیکوسیتی سالیانه معادل 300 میلی متر فرونشست زمین عمدتا به دلیل برداشت بی‏رویه از منابع آب زیرزمینی گزارش شده است این رقم در برخی از مناطق چین تا 3 متر گزارش شده است. در نیوزلند نیز در نتیجه استفاده از انرژی زمین گرمایی و برداشت بی‏رویه از منابع آب زیرزمینی فرونشست زمین در برخی از مناطق تا 15 متر نیز گزارش شده است. (6) .علاوه بر برداشت بی‏رویه، آلودگی منابع آب، تغییر اقلیم، گسترش ریزگردها و محدودیت‏های حاکم بر بازچرخانی آب و پساب از دیگر چالش‏های عمده مدیریت آب در ایران می‏باشد که بدون مشارکت ذینفعان امکان غلبه بر آنها میسر نمی باشد (7). استفاده بی‏رویه از انرژی در راستای استخراج و بهره‏برداری از منابع آب و در نتیجه تولید گازهای گلخانه ای، یکی دیگر از پیامدهای جدی ناشی از بهره‏برداری غیر معقول از منابع آب محسوب می‏گردد و نقش تعیین کننده بهره‏برداران در اصلاح الگوی مصرف آب و انرژی ضرورت توجه به مشارکت ذینفعان را دو چندان کرده است. بر اساس اطلاعات موجود سهم بخش کشاورزی از کل انرژی مصرفی در کشور معادل 10 درصد است که 65 درصد از این انرژی از طریق مصرف فرآورده‏های نفتی و 30 درصد آن از محل انرژی برق تامین می‏گردد. کارایی پایین استفاده از انرژی الکتریکی در بخش کشاورزی کشور به حدی است که تقریبا معادل شش برابر متوسط جهانی مصرف انرژی الکتریکی در بخش کشاورزی، در کشاورزی ایران مورد استفاده قرار می‏گیرد و هرگونه تغییر رویکرد به منظور اصلاح الگوی مصرف آب و انرژی در کشاورزی مستلزم مشارکت فعال بهره‏برداران می‏باشد (8).

با توجه به ابعاد فراملی بهره برداری‏های غیر اصولی از منابع آب، نهادها و سازمان‏های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی با مطالعه ابعاد مختلف آن، اقدام به ارائه توصیه‌هایی در راستای رفع موانع موجود و دستیابی به اهداف توسعه پایدار نموده‏اند (9، 10). یکی از محورهای مورد تاکید در تمام اسناد بین المللی که علاوه بر آب‏های مرزی و مشترک به منابع آب داخلی نیز توجه خاص شده است موضوع مشارکت ذینفعان در بهره‏برداری پایدار از منابع آب و انرژی می‏باشد. تجربه کشورهای موفق در تقویت مشارکت بهره برداران، اصلاح رویه تصمیم‏گیری از یک روش دستوری به یک روش مشارکتی است. مشارکت ذینفعان در مدیریت و بهره‏برداری از آب، طیف وسیعی از اقدامات از جمله مشارکت در بررسی و تصویب طرح‏های توسعه منابع آب، مدیریت تامین و انتقال آب و برق، جلوگیری از اقدامات مجرمانه و غیر قانونی، حضور در نهادهای مرتبط با مدیریت و مصرف آب و سرمایه‏گذاری در بخش آب و انرژی را شامل می‏گردد. یکی از محدودیت‏های اجرای چنین مطالعاتی در کشور عمدتا شامل فقدان ثبت و ضبط منظم ابعاد مشارکت ذینفعان در گزارش عملکرد دستگاه‏های اجرای می‏باشد. تفکر سیاسی حاکم بر حکمرانی بر منابع طبیعی و اتخاذ روش‏های دستوری از موانع دیگر انجام این مطالعات می‏باشد. اولویت اهداف اقتصادی بر اهداف حفاظت از منابع طبیعی و محیط زیست به‏عنوان یکی دیگر از موانع شکل‏گیری مشارکت بهره‏برداران و انجام مطالعات مرتبط با آن ارزیابی می‏گردد.

معرفی الزامات قانونی اجرای اصل مشارکت از منظر حقوق داخلی و حقوق بین‏الملل آب و همچنین ارزیابی دلایل عدم موفقیت سیاست‏های جلب مشارکت بهره‏برداران در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب و انرژی از محورهای مورد بحث در این مقاله است. در ادامه ابتدا به مفهوم مشارکت و سطوح آن، وضعیت مدیریت منابع آب و انرژی پرداخته شده است. سپس مبانی قانونی اصل مشارکت در حقوق داخلی و حقوق بین‏الملل ارائه شده است. در بخش بعدی اصول حاکم بر بهره‏برداری از آبهای مرزی و مشترک معرفی گردیده است. ارزیابی اقدامات انجام شده و تحلیل آن در بخش سوم و در نهایت نتیجه‏گیری و پیشنهادات ارایه شده است.

2. مفهوم مشارکت و سطوح آن

تعاریف متعددی از مشارکت مردمی مطرح گردیده است که هر کدام به سطوح مختلفی از تأثیرگذاری شهروندان در فرایند برنامه‏ریزی و تصمیم‏سازی امور مرتبط با اداره جامعه و از جمله مدیریت و حفاظت از منابع طبیعی اشاره دارند. در یک تعریف کانینگهام مشارکت شهروندی را فرایندی می‏داند که در آن افراد در تصمیم‏گیری‏های مربوط به جامعه، تمرین قدرت می‏کنند (11). مشارکت مردمی را برخی فرایند درگیر ساختن اعضای جامعه در فعالیت‏های مربوط به برنامه‏ریزی، تصمیم‏سازی و سیاست‏گذاری سازمان‏های مسئول تعریف کرده‏اند. سانوف معتقد است که مشارکت مردمی به معنای همکاری عموم در دنبال کردن اهدافی است که خود آن را تعریف کرده‏اند. از دیدگاه وی، مشارکت اجتماعی عبارت است از دخالت مردم در ایجاد و مدیریت محیط‏های طبیعی و خود ساخته و ارزش مشارکت اجتماعی در آن است که از مرزها و آموزه‏های سنتی قبلی عبور می‏کند. مشارکت اجتماعی بر پایه این اصل قرار دارد که اگر شهروندان فعال باشند و در خلق و اداره امور خود دخالت کنند دارای عملکرد بهتری خواهند بود (11). اهداف گوناگونی در توجیه مشارکت عمومی در اداره امور از جمله مدیریت و حفاظت از منابع آب و انرژی ذکر می‏شود. اول اینکه تصمیم سازان از خواست‏ها و نیازهای مردم آگاه می‏شوند و در نتیجة این آگاهی، نظریات مردم در تصمیم‏هایشان انعکاس می‏یابد. دومین هدف، ارتقای تصمیمات از طریق استفاده از تجربه مردم است که اطلاعات مطلوبی در مورد مسائل مختلف دارند. سومین هدف، ارتقای برابری و عدالت در جامعه از طریق توجه و تامین خواسته‏های گروه‏های مختلف از جمله گروه‏های آسیب‏پذیر و مشروعیت بخشیدن به تصمیمات شده است. علاوه بر موارد فوق الزام قانونی به مشارکت جمعی در اداره امور کشور و اجرای برنامه‏های توسعه اقتصادی، اجتماعی از جمله دلایل دیگر توجه به مشارکت عمومی محسوب می‏گردد. از آنجایی که عرف به عنوان یکی از منابع حقوق، در ارتقاء قوانین و مقررات نقش تعیین کننده دارد مشارکت بهره‏برداران در راستای اصل حداقل استفاده از حقوق جزا در برخورد با جرایم علیه منابع آب از منظر سیاست کیفری نیز با اهمیت ارزیابی می‏گردد (12).

دیدگاه‏های متفاوتی در خصوص سطوح مشارکت وجود دارد در یک دیدگاه برای مشارکت سه سطح شامل اطلاع‏رسانی یا انتشار اطلاعات، دریافت بازخورد مردم و در نهایت ایجاد تعامل و روابط متقابل مردم و برنامه ریزان معرفی گردیده است. از طرف دیگر برخی سطوح مشارکت را با توجه به نظریات متنوع موجود در این خصوص به پنج سطح شامل اطلاع‏رسانی، شنیدن نظرها و دیدگاه‏های مردم، اعمال نظرات در برنامه‏ها و تصمیمات، اجماع و توافق عمومی و دادن اختیار و قدرت انجام کارها به مردم تفکیک کرده‏اند (11). در این مطالعه نقش مشارکت ذینفعان در طرح‏های حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب بر اساس مدل سه سطحی مورد توجه و تحلیل قرار گرفته است.

3. وضعیت مدیریت منابع آب

با ورود دولت به سرمایه‏گذاری در بخش آب و احداث و بهره‏برداری از سدها، شبکه‏های آبیاری و زهکشی و تصفیه خانه‏های آب و فاضلاب، نقش دولت در بخش آب پررنگ تر و مشارکت مردم در این حوزه به حاشیه رفته است. بهره‏برداری‏های بی‏رویه از منابع آب و ناکارامدی سیاست‏های حفاظت از منابع آب سطحی و زیرزمینی بازنگری در رویه‏های گذشته و اصلاح فرایندهای تصمیم‏گیری را ضروری نموده است. ارزیابی وضعیت منابع آب در کشور مبین آن است که از کل 609 دشت کشور 410 محدوده به دلیل فزونی برداشت آب از ظرفیت آب قابل برداشت به استناد ماده (4) قانون توزیع عادلانه آب به عنوان محدوه‏های ممنوعه تعیین گردیده است و این ممنوعیت نیز کمکی به حفاظت از منابع آب نکرده است به نحوی که بعد از گذشت چهل سال از تصویب قانون توزیع عادلانه آب و علارغم موقتی بودن اعمال ممنوعیت موضوع ماده (4) قانون مذکور، ممنوعیت برداشت آب در این مناطق برطرف نشده است و کماکان شاهد افت سفره‏های آب زیرزمینی هستیم. علاوه بر ممنوعیت دشت‏ها، در راستای حفاظت از منابع آب در طی حدود یک دهه طرح تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی مصوب 1393 و طرح سازگاری با کم آبی مصوب 1396 نیز به مرحله اجرا گذاشته شده که دستاوردی به همراه نداشته است. یکی از دلایل عمده شکست طرح‏های فوق، عدم توجه لازم به مشارکت بهره‏برداران در راستای تهیه، تصویب و اجرای هر گونه طرح توسعه منابع آب و یا حفاظت از آن ارزیابی می‏گردد.

با توجه به محدودیت آب در دسترس و کاهش آب قابل برداشت به دلیل تغییرات اقلیم، دولت‏ها با اجرای برنامه‏هایی با محوریت کاهش مصرف و بازچرخانی آب، استفاده مجدد و یا بازتخصیص آن همواره به دنبال ارتقاء حکمرانی آب، بهره‏برداری پایدار از منابع طبیعی و جلوگیری از اتلاف انرژی و ارتقاء بهره‏وری آب - انرژی می‏باشند. مطالعات موجود در خصوص ارتقاء کارایی استفاده از آب و انرژی در منطقه نیز بر نقش بهره‏برداران و ذینفعان در بازبینی مستمر سیاست‏ها و قوانین تاکید دارد 13,14)). بررسی اثرات متقابل مصرف آب و انرژی در مطالعه اسپانگ نشان میدهد که با کاهش 25 درصد در مصرف آب شرب در کالیفرنیا معادل یک درصد از مصرف برق در این ایالت کاسته شده است و معادل 521 هزار تن از انتشار گازهای گلخانه‏ای کاهش پیدا کرده است (15). در مطالعه جمالی و همکاران موضوع مشارکت و جایگاه آن در حکمرانی آب از منظر حقوق داخلی و حقوق بین‏الملل مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است. بر اساس یافته‏های این مطالعه علیرغم ظرفیت‏های قانونی موجود در الزام به استفاده از مشارکت بهره‏برداران در راستای ارتقای حکمرانی آب به واسطه فقدان اطلاع رسانی و فقدان استانداردهای مناسب همگاری ذینفعان، نتایج مفیدی تا کنون محقق نگردیده است (8). در مطالعه قربانیان و همکاران علل عدم موفقیت سیاست‏های مدیریت مشارکتی آب به دلیل عدم هماهنگی سیاست‏ها و قوانین و تضاد در اهداف سیاست‏های حاکم بر مدیریت آب در کشور ارزیابی گردیده است (16). در گزارش کمیته ملی آبیاری و زهکشی از منظر کارشناسان فعال در حوزه مسائل اجتماعی، فقدان نهاد مستقل و دارای اختیار لازم در حوزه مدیریت مشارکتی در دستگاه‏های متولی مدیریت آب کشور، به عنوان مهمترین مانع در مدیریت مشارکتی آبیاری مطرح گردیده است (17).

با توجه به اثرات فرا مرزی بهره برداری‏های غیر اصولی از منابع آب، سازمان‏ها و نهادهای بین‏المللی در راستای رفع چالش‏های فزاینده تغییر اقلیم و سوء مدیریت بر منابع آب اقدام به ارائه راهکارهای عملیاتی در راستای کاهش اثرات منفی خشکسالی‏های متعدد با محوریت مشارکت دولت‏ها، جوامع محلی و نهادها و سازمان‏های غیر دولتی کرده‏اند. معاهدات بین‏المللی مرتبط با حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب مرزی و مشترک با هدف ارائه ضوابط و مقررات روشن، قابل پیش بینی و مورد توافق دولت‏ها و سازمان‏های بین المللی توجه ویژه‏ای به همکاری دولت‏ها، جوامع محلی و بهره‏برداران دارند (18).

4. مبانی قانونی اصل مشارکت

در یک تقسیم‏بندی کلی، مبانی قانونی اصل مشارکت در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب و به تبع آن مصرف انواع حامل‏های انرژی را می‏توان به منابع یا قوانین داخلی و منابع حقوق بین‏الملل تفکیک نمود. در این بخش مبانی قانونی اصل مشارکت به تفکیک هر یک از موارد فوق ارائه شده است.

1.4. حقوق داخلی

موضوع مشارکت ذینفعان در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب و انرژی در قوانین مختلف از اصول قانون اساسی گرفته تا آیین نامه‏های ابلاغی دستگاه‏های اجرایی مورد توجه جدی قرار داشته است. اصول 44 و 43 قانون اساسی در واقع مبنای قانونی فعالیت بخش غیر دولتی در اقتصاد کشوراست. بر اساس این اصول مشارکت بخش غیر دولتی در فعالیت‏های اقتصادی و از جمله سرمایه‏گذاری در طرح‏های تامین و انتقال آب و پذیرش مسئولیت مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب مورد تاکید قانون‏گذار قرار داشته است. بر اساس قانون اجرای سیاست‏های اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387 مالکیت و مدیریت تاسیسات تامین و انتقال آب قابل انتقال به بخش غیر دولتی می‏باشند. قانون تشویق سرمایه‏گذاری در طرح‏های آب کشور مصوب 1381 و قانون الحاق برخی موارد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1395 ازجمله قوانین موجود در کشور است که تغییر رویکرد غالبا دولتی به ساختار غیر دولتی در بخش آب و انرژی کشور را مورد توجه قرار داده است. در ماده (40) سیاست‏های کلی نظام در بخش مشارکت اجتماعی مصوب 1379 به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و زیست‏محیطی آب در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آن تاکید شده است و در ماده سوم این سیاست‏ها موضوع کاهش تصدی دولت همراه با تقویت حاکمیت به منظور توسعه مشارکت مردمی در چارچوب قانون اساسی مورد تاکید قرار دارد. در سال‏های اخیر به منظور تغییر رویکرد دولتی حاکم بر مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب، واگذاری فعالیت‏های تصدی‏گری بخش آب به بخش غیر دولتی مستند به ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری، ارتقاء مشارکت بهره‏برداران و ذینفعان در مدیریت منابع آب مستند به سند تفصیلی برنامه ششم و پروژه استقرار الگوی مدیریت مشارکتی موضوع محور دوازدهم طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی مصوب 1393 به اجرا گذاشته شده است (3). مشارکت ذینفعان در قوانین توسعه اقتصادی کشور نیز مورد توجه و تاکید قانون گذار قرار داشته است. در بند الف ماده 104 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی کشور، نهادینه شدن مشارکت مردم در برنامه‏ریزی، تصمیم‏گیری و اجراء سیاست‏های زیست‏محیطی از جمله هماهنگی در مدیریت یکپارچه منابع آب مورد تاکید قرار گرفته بود. در ماده (107) همین قانون به تدوین و اجرای نظام بهره‏برداری، با مشارکت بخشی غیر دولتی (حقابه‏داران و مالکان) و ایجاد تشکل‏های بهره‏برداری آب و خاک به منظور اجرای سیاست‏های صرفه‏جویی و هدایت مصرف کنندگان آب کشاورزی به بهره‏برداری بهینه آب مورد تاکید قرارداشت. در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، دولت مکلف بوده است منابع آب را با نگرش مدیریت جامع و توأماً عرضه و تقاضا در کل چرخه آب با رویکرد توسعه پایدار در واحدهای طبیعی حوضه‏های آبریز با لحاظ ارزش اقتصادی آب، آگاه‏سازی عمومی و مشارکت مردم به گونه‏ای برنامه‏ریزی و مدیریت نماید که راندمان آبیاری و به تبع آن بهره‏وری آب در طی برنامه چهارم به ازای هر متر مکعب بیست و پنج (25) درصد افزایش یابد. بر اساس ماده (143) قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی کشور به منظور حفظ ظرفیت تولید و نیل به خودکفایی درتولید محصولات اساسی کشاورزی، تحویل آب مورد نیاز کشاورزان به صورت حجمی براساس الگوی کشت هر منطقه و با استفاده از مشارکت بخش غیردولتی مورد تاکید قرار داشته است. در بند (ب) ماده (142) همین قانون به منظور تقویت بازارهای محلی و منطقه‌ای و توجه به ارزش آب، اجازه سرمایه‌گذاری و اخذ مالکیت، مدیریت و بهره‌برداری سدها و شبکه‌های آبرسانی با حفظ کلیه حقوق حقابه‌بران، توسط بنگاه‏ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‏های تعاونی و خصوصی با رعایت سیاست‏های کلی اصل چهل و چهار (44) قانون اساسی پیش‏ینی گردیده است.

در ماده (4) آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مصوب 1387 به توانمند سازی ذینفعان به منظور استقرار نظام بهره‏برداری و اصلاح روش آبیاری تاکید گردیده است. در ماده شش همین آیین نامه، موضوع هماهنگی و انجام اقدمات لازم برای ایجاد و ساماندهی نظام‏های بهره برداری، به منظور مشارکت و تعامل موثر بهره‏برداران در کلیه مراحل مطالعه، اجرا و بهره‏برداری از سازه‏ها و تاسیسات آبیاری مورد تاکید می‏باشد. ماده (5) آیین نامه مصرف بهینه آب کشاورزی مصوب 1375 نیز به موضوع ایجاد و ساماندهی تشکل‏های قانونی مناسب در اراضی تحت پوشش شبکه‏های آبیاری در راستای سیاست‏های دولت و فراهم کردن شرایط لازم به منظور بهره‏برداری بهتر از منابع آب و جلب مشارکت بهره‏برداران پرداخته است. دستورالعمل مدیریت مشارکتی آب، ابلاغی سال 1398 وزارت نیرو با هدف ایجاد شفافیت و دسترسی همگانی به اطلاعات منابع و مصارف آب، وضعیت آب در دسترس، مجوزهای جدید برداشت آب، آب بهای دریافتی از مشترکین و نحوه هزینه کرد آنها توسط وزارت نیرو به شرکت‏های آب منطقه‏ای ابلاغ گردیده است.

2.4.حقوق بین‏الملل آب

با توجه به بهره‏برداری بیش از حد از منابع آب و ایجاد وضعیت ورشکستگی آب برای بسیاری از کشورها، معاهدات، آراء قضایی و داوری متعددی در راستای حل اختلاف دولت‏ها و یا ایالت‏های همجوار در نظام‏های فدرالی وجود دارد که به استناد آنها می‏توان برخی از مهمترین اصول کلی حاکم بر حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب مرزی و مشترک را شامل اصل لاضرر، اصل مصرف معقول و اصل مشارکت بیان نمود (19). بررسی آراء قضایی و داوری بین المللی نشان میدهد که مبنای تمام تصمیمات و آراء صادره توسط دیوان بین المللی دادگستری و هیات‏های داوری عمدتا بر مبنای این اصول قراردارد20)). اگرچه این اصول در حقوق داخلی اغلب کشورها نیز به رسمیت شناخته شده است لیکن میزان دستیابی دولت‏ها به اهداف پیش بینی شده در این اسناد یکسان نمی‏‎شد. در حقوق بین‏الملل آب معاهده‏های مختلفی به موضوع مشارکت عمومی و تعهد دولت‏ها به اتخاذ رویه مشارکتی در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب مرزی و مشترک اشاره دارد. علاوه بر این در اصول حقوق بین‏الملل عرفی و آراء قضایی و یا داوری نیز بر اهمیت و نقش مشارکت تمام ذینفعان در مدیریت و بهره‏برداری از منابع طبیعی تاکید گردیده که برخی از مهمترین آنها در این بخش ارائه شده است.

1.2.4 معاهدات بین المللی

بررسی مشارکت عمومی در اسناد زیست محیطی گواه وجود دو گونه سند است. نخست اسنادی که به طور عام و کلی به موضوع مشارکت عمومی در حفظ محیط زیست توجه دارند زیرا ماهیت محیط زیست به گونه‏ای است که در غالب معاهدات چندجانبه معمولاً بخشی برای مشارکت عمومی و نقش بازیگران مختلف به حفاظت از محیط زیست اختصاص داده می‏شود. گروه دوم اسنادی که به طور خاص موضوع مشارکت عمومی را مورد توجه قرار داده‏اند. (21). بیانیه ریو مصوب 1990 را می‏توان به عنوان یکی از اولین اسناد بین المللی در خصوص مشارکت عمومی در مدیریت و بهره‏برداری از منابع طبیعی دانست. برنامه عمل این سند برای قرن حاضر تحت عنوان دستورکار 21 حاوی بخش‏هایی در خصوص ضرورت مشارکت افراد، جوامع و سازمان‏هایی است که در نتیجه اجرای طرح‏های سرمایه‏گذاری تحت تاثیر قرار می‏گیرند. معاهده حفاظت و بهره‏برداری از دریاچه‏ها و آبراهه‏های بین المللی یا معاهده آب سازمان ملل مصوب 1992 موضوع اطلاع رسانی و دسترسی به اطلاعات کیفیت آب و همچنین نتایج مطالعات ارزیابی اثرات اجرای طرح‏های توسعه منابع آب را مورد تاکید قرار داده است. معاهده ارزیابی اثرات زیست‏محیطی طرح‏های دارای اثرات سوء فرا مرزی یا معاهده اسپو مصوب 1991 از اسنادی است که بر اساس آن دولت‏های عضو، موضوع مشارکت جوامع و نهادهای غیر دولتی را به رسمیت شناخته‏اند. در این معاهده دولت‏های عضو موظفند شرایط مشارکت سایر دولت‏ها و سازمان‏های مردمی که در نتیجه اجرای طرح‏های سرمایه گذاری، احتمال ایراد خسارت به آنها وجود دارد در ارزیابی اثرات زیست‏محیطی فراهم نمایند و از نتایج مطالعات آنها را آگاه نمایند. این مشارکت ضمن ایجاد شفافیت در تصمیمات اخذ شده، امکان اجرای تصمیمات نهایی را به نحو مطلوبی فراهم خواهد کرد. بر اساس معاهده دسترسی به اطلاعات، محاکم و مشارکت عموم در فرایند تصمیم گیری معروف به معاهده آرهوس مصوب 1998، دولت‏ها موظف به ارائه اسناد ارزیابی مطالعات زیست‏محیطی به دولت‏های ذینفع و همچنین گروه‏ها و نهادهای غیر دولتی می‏باشند و باید فرصت لازم برای این گروه‏ها جهت اظهار نظر و ایجاد تغییرات لازم در طرح در دست انجام فراهم نمایند و علاوه بر این باید مطمئن شوند که نظرات دریافت شده در طرح نهایی یا مصوب مورد توجه قرار گرفته است.

در اتحادیه اروپا معاهدات دو و چند جانبه مدیریت حوضه آبریز رودخانه‏های مرزی و مشترک نیز موضوع مشارکت ذینفعان را مورد توجه قرار داده است. بطور مثال معاهده همکاری، حفاظت و بهره‏برداری پایدار ازرودخانه دانوب مصوب 1994 از جمله این اسناد است. در کمیسیون حفاظت از رودخانه دانوب، امکان حضور سازمان‏های مردم نهاد و نهادهای غیردولتی در نشست‏های سالیانه فراهم است. در آمریکای جنوبی هم کمیسیون‏های مشترک، اسنادی به منظور مشارکت بهره‏برداران و جوامع محلی در مدیریت منابع آب مرزی و مشترک را تهیه و به مورد اجرا گذاشته‏اند. بطور مثال تفاهم نامه همکاری مشترک بین سازمان همکاری مشترک آمازون و سازمان‏های مردم نهاد و جوامع بومی مستقر در حوضه آبریز رودخانه آمازون موضوع مشارکت عمومی در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب را در دستور کار قرار داده است. دستورالعمل آب اتحادیه اروپا^[7] پا را از این هم فراتر گذاشته است و دولت‏های این منطقه را موظف کرده است برنامه‏های مدیریت حوضه آبریز مرزی و مشترک را به اطلاع عموم برسانند و امکان دریافت نظرات گروه‏های ذینفع و تحت تاثیر این برنامه‏ها و اعمال تغییرات لازم به منظور کاهش اثرات منفی را بر اساس نظرات اخذ شده فراهم نمایند. سند معروف به اصول برلین در مدیریت منابع آب مصوب 2004 انجمن حقوق بین الملل، به اصول ناظر بر بهره‏برداری از منابع آب از جمله اصل مشارکت در منابع آب مرزی و مشترک و همچنین منابع آب داخلی اشاره دارد که یکی از مهمترین اسناد حقوق بین‏الملل آب محسوب می‏گردد 22)).

مشارکت بهره‏برداران از منظر حقوق بشر و تعهدات دولت‏ها مبنی بر رعایت ملاحظات حقوق بشری نیز قابل بررسی و تحلیل می‏باشد. مشارکت عمومی از منظر حقوق بشر عموما متمرکز بر حق انسان‏ها در برخورداری از آب شرب سالم و بهداشتی و دسترسی به سیستم جمع آوری و دفع فاضلاب می‏باشد که در مطالعات متعددی در دنیا مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است (23). برخورداری از یک محیط زیست سالم و منابع آب با کیفیت از حقوق مورد حمایت محسوب می‏گردد و اجرای طرح‏های عمرانی از جمله احداث سدها و شبکه‏های آبیاری، استخراج نفت و گاز نباید با تهدید بهداشت عمومی همراه گردد. افزایش تاب آوری در مقابل بلایایی طبیعی و مخاطرات ناشی از تغییر اقلیم با مشارکت بهره‏برداران در راستای حفاظت از حقوق جمعی و حقوق نسل‏های آتی ارزیابی می‏گردد.

2.2.4. آراء و نظرات کمیسیون‏ها

دادگاه حقوق بشر اروپا در پرونده تاتار به طرفیت دولت رومانی در پروژه استخراج طلا از معادن طلای بالامار به موضوع تعهد دولت به اطلاع رسانی در خصوص مخاطرات ناشی از اجرای این طرح اشاره داشت. در این پرونده دادگاه به آلودگی‏های ایجاد شده ناشی از استخراج طلا در منطقه و اثرات زیانبار آن برای مردم محلی و ضرورت پیش بینی اقدامات بازدارنده تاکید کرده است. با این مجموعه اقدامات، حق افراد و جوامع تحت تاثیر طرح‏های مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب بر کسب اطلاع از این برنامه‏ها و تغییر تصمیمات به نحوی که آثار زیانبار آن به حداقل برسد به رسمیت شناخته شده است.

کمیسیون نظارت بر اجرای معاهده آرهوس^[8] در پرونده کانال کشتیرانی (بیسترو) احداث شده توسط دولت اوکراین با اعتراض دولت رومانی و سازمان‏های مردم نهاد، این دولت را مسئول شناخت و طی تفسیری بر تعهد اوکراین بر اخذ نظر گروه‏ها و جوامع محلی تاکید و اقدام دولت مذکور را مغایر با مفاد معاهده آرهوس تشخیص داد. بر اساس این رای، اوکراین موظف گردید تا ضوابط و مقررات مصوب و اقدامات انجام شده در راستای احداث کانال بیسترو را بر اساس تعهدات منعکس در معاهده آرهوس مورد بازنگری قرار دهد. تصمیمات این کمیسیون نشان میدهد که مشارکت ذینفعان نه تنها باید موثر باشد بلکه باید از همان مراحل اولیه تصمیم‏گیری در خصوص اجرای طرحها در دستور کار دولت‏های عضو قرار گیرد(24). دیوان بین المللی دادگستری در اختلاف اروگوئه و آرژانتین در پرونده کارخانه خمیر کاغذ^[9] دولت اروگوئه را موظف به اطلاع رسانی در خصوص این طرح به گروه‏های محلی و دولت آرژانتین دانست. علی رغم اینکه در این معاهده اروگوئه تعهدی به مشورت با دولت‏های ساحلی نداشت. دادگاه حقوق بشر کشورهای امریکایی^[10] در پرونده کلودرایز به طرفیت شیلی^[11] این دولت را به دلیل عدم انتشار اطلاعات طرح سرمایه‏گذاری و عدم توجه به نظرات گروه‏های محلی بر اساس معاهده حقوق بشر کشورهای آمریکایی مسئول نقض تعهدات آن دولت دانست. کمیسیون اجرایی معاهده همکاری برای توسعه پایدار رودخانه مکونگ مصوب 1995 جلسات مشترکی با جوامع مدنی و سازمان‏های مردم نهاد با هدف اخذ نظرات آنها بطور سالیانه پیش بینی کرده است. در قاره آفریقا نیز در منشور آب رودخانه نیجر^[12] به موضوع اطلاع رسانی و مشورت با گروه‏های ذینفع توجه شده است.

• نهادهای بین المللی تامین منابع مالی

موضوع مشارکت ذینفعان در تهیه، ارزیابی و اجرای طرح‏های توسعه منابع آب و تامین انرژی و همچنین انجام مطالعات ارزیابی اثرات زیست‏محیطی مورد تاکید سازمان‏های بین المللی از جمله بانک جهانی نیز می‏باشد بر اساس سیاست‏های این بانک به عنوان تامین کننده مالی طرح ها، هر گونه تامین اعتبار منوط به انجام مطالعات ارزیابی اثرات زیست‏محیطی و اطلاع رسانی به گروه‏های محلی و جوامع و افراد بومی مناطق موثر از اجرای طرح در زمان و با زبان قابل فهم می‏باشد. استاندارهای مشابهی نیز توسط شرکت بین المللی تامین مالی^[13]، بانک توسعه کشورهای آمریکایی^[14] اعمال می‏گردد. گزارش‏های سالیانه این نهادها نشان میدهد در مواردی اجرای این سیاست‏ها توسط دولت‏ها در عمل با کوتاهی همراه بوده است بر این اساس در نشست‏های سالیانه، با هدف ترقیب دولت‏ها به توجه به سیاست‏های این نهادها، اجرای مطالعات ارزیابی اثرات زیست‏محیطی و مشارکت ذینفعان مورد تاکید قرار می‏گیرد.

5. نتایج و بحث

بررسی محتوای اصل مشارکت مبین نقش اساسی و تعیین کنندة سه عنصر حق دسترسی به اطلاعات، مشارکت عمومی در اتخاذ تصمیم و حق دسترسی به مراجع اداری و قضائی در راستای حل و فصل اختلافات است(21). بین این مؤلفه‏ها ارتباط نزدیکی وجود دارد و هر گونه عدم تعادل بین آنها موجب خدشه به این اصل می‏گردد و در نهایت اجرای آن را به مخاطره می اندازد. در این بخش هر یک از سه مولفه مذکور بر اساس رویه فعلی حاکم بر مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب با تاکید بر منابع آب زیرزمینی در کشور مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.

دسترسی به اطلاعات منابع و مصارف آب، طرح‏های تملک دارایی سرمایه ای، مدیریت کیفی آن به تفکیک هر یک از حوضه‏های آبریز به عنوان اولین سطح از مشارکت بهره‏برداران در حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب محسوب می‏گردد که با موانع جدی مواجه است. بطور مثال آمار و اطلاعات منتشر شده در برخی از گزارش‏ها و سایت‏های مرتبط، مربوط به سال‏های قبل و با ابهام و تناقض‏های فراوان مواجه است. دستگاه‏های اجرایی ملزم به تهیه و انتشار اطلاعات مذکور نمی باشند و در مواردی برخی از این اطلاعات به دلایل امنیتی قابل انتشار نمی باشند. اخذ نظرات ذینفعان و اعمال آن در مطالعات اجرای طرح‏های توسعه منابع آب و یا برنامه‏های مدیریت و حفاظت از آب به اجرا گذاشته نمی شود. بدون اجرای این دو مرحله دستیابی به سطح سوم از سطوح مشارکت یعنی توانمند سازی بهره‏برداران و واگذاری امور به آنها غیر قابل دستیابی خواهد بود. حضور بهره‏برداران در کمیته‏ها و کارگروه‏های استانی و منطقه‏ای عمدتا تشریفاتی است و در صورت داشتن حق رای معمولا به دلیل اقلیت بودن نماینده بهره‏برداران در این کمیته ها، نظرات آنها در اصلاح طرح‏ها و برنامه‏های در دست بررسی بی‏تاثیر می‏باشد. الزام اجرای مطالعات ارزیابی اثرات زیست‏محیطی می‏توانست بخشی از این نواقص را برطرف نماید که به دلیل ملاحظات اقتصادی این مطالعات بطور جدی پیگیری و اجرا نمی گردد.

در دستورالعمل مدیریت مشارکتی ابلاغی 1398 وزارت نیرو، پیش بینی لازم به منظور ایجاد سامانه اطلاعات آب و کشاورزی انجام شده است که با توجه به جدید بودن این سند در شرایط فعلی امکان ارزیابی اثر بخشی آن در حال حاضر فراهم نیست. ارتقاء شیوه‏های آبیاری در مزارع، بهبود بیلان آب و بهره‏برداری پایدار از منابع آب، ارتقاء بهره وری آب و اصلاح الگوی کشت محصولات کشاورزی از طریق مشارکت بهره‏برداران از جمله برخی از اهداف پیش بینی شده در این دستورالعمل می‏باشد. این سند برای سایر دستگاه‏های اجرای نیز تکالیفی را پیش بینی کرده است که هیچ گونه ضمانت اجرایی برای آن پیش بینی نشده است. با توجه به نواقص اجرایی این دستورالعمل، دستیابی به هدف آن مبنی بر مشارکت بهره‏برداران در بازبینی قوانین و مقررات ناظر بر حفاظت، مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب سطحی، زیرزمینی و همچنین منابع آب نامتعارف، اصلاح و تعدیل پروانه‏ها و اجرای طرح‏های توسعه منابع آب موفق ارزیابی نمی گردد.

از طرف دیگر هماهنگی و مشارکت بین دستگاه‏های اجرایی در زمینه مدیریت منابع آب در سطح حوضه آبریز نیز با چالش‏هایی همراه است. این دستگاه‏ها به دلیل منافع متعارض و سیاست‏های حمایت از بخش کشاورزی قادر به جلوگیری از تخریب منابع آب از طریق اصلاح و بازبینی برنامه‏های توسعه‏ای و انطباق آن با سیاست‏های کلی حفاظت و بهره‏برداری از منابع آب با محوریت مشارکت ذینفعان نبوده‏اند. عدم تشکیل کمیته‏های هماهنگی حوضه آبریز در کشور (به جز حوضه آبریز زاینده رود) به دلیل بخشی نگری و تضاد منافع دستگاه‏های متولی از جمله چالش‏های شکل‏گیری مشارکت دستگاه‏های اجرای از یک طرف و بهره‏برداران در بهره‏برداری از منابع آب از طرف دیگر محسوب می‏گردد. علاوه بر این مشارکت مجلس و دولت در تهیه و تصویب قوانین در طی دو دهه اخیر مبین ناهماهنگی و در مواردی عدم همکاری آنها بوده است به نحوی که اغلب قوانین مصوب در واقع طرح‏های پیشنهادی نمایندگان مجلس شورای اسلامی است و عدم توجه به نظرات دولت در تهیه و تصویب قوانین، از دلایل ضعف قوانین و افزایش هزینه‏های اجتماعی اجرای آن محسوب می‏گردد. بر اساس رویه موجود، مشارکت در سطوح قانون‏گذاری نیز به نحو مطلوب مورد توجه قرار ندارد و به طریق اولی موضوع مشارکت بهره‏برداران در تهیه و اجرای طرح‏های توسعه منابع آب و حفاظت کمی و کیفی از آن به فراموشی سپرده شده است.

دسترسی به محاکم و حل و فصل اختلافات ناشی از مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب از دیگر الزامات مشارکت بهره‏برداران می‏باشد. در حال حاضر کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی اقدام به بررسی اختلافات ناشی از اجرای قانون تعیین تکلیف چاه‏های فاقد پروانه بهره‏برداری مصوب 1389می نمایند. این کمیسیون متشکل از یک قاضی از طرف قوه قضائیه، یک نماینده از طرف شرکت سهامی آب منطقه‌ای استان و یک نماینده از طرف سازمان جهاد کشاورزی استان می‌باشد. کمیسیون مذکور مسئول رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای قانون تعیین تکلیف چاه‏های آب فاقد پروانه بهره‏برداری از جمله اتخاذ هر گونه تصمیم در مورد صدور پروانه‏های حفر و بهره‏برداری  از منابع آبهای زیرزمینی، تقلیل وابطال پروانه‏های بهره برداری، تعیین تکلیف چاه‏های آبِ فاقد پروانه بهره‏برداری ، رسیدگی به اعتراضات بهره‏برداران در خصوص آراء صادره در کمیسیون صدور پروانه‏ها (مربوط به قبل از تشکیل کمیسیون امور آبهای زیرزمینی) می‏باشد (25). عملکرد این کمیسیون در طی سال‏های گذشته به دلیل ابهامات ناشی از صلاحیت آنها، آراء غیر مستند و غیر کارشناسی و عدم توجه لازم به تشریفات رسیدگی به اختلافات، منجر به ارتقاء حقوق آب و توسعه و تقویت مشارکت بهره‏برداران در حفاظت از منابع آب کشور نگردیده است(26).

بر اساس قوانین موجود هیچ گونه الزامی به ارائه اطلاعات منابع آب توسط شرکت‏های آب منطقه‏ای وجود ندارد و پیگیری آن در کمیسیون‏های تخصصی و یا محاکم عمومی نیز منتفی است. بنابراین اجرای اصل مشارکت در اولین سطح خود باقی مانده است و تا رسیدن به بلوغ لازم یعنی واگذاری امور به خود مردم فاصله زیادی دارد. بازنگری قوانین و صلاحیت کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی و محاکم عمومی حقوقی با هدف طرح دعاوی عدم انتشار اطلاعات، توجه به نظرات ذینفعان و توانمند سازی بهره‏برداران در راستای جلب مشارکت عمومی در مدیریت و بهره‏برداری از منابع آب و انرژی موثر ارزیابی می‏گردد. ارزیابی اثرات ناشی از بهره‏برداری بهینه از منابع آب بویژه در بخش کشاورزی بر میزان مصرف انرژی و به تبع آن کاهش گازهای گلخانه‏ای و تغییر اقلیم می‏تواند موضوع تحقیق جداگانه‏ای قرار گیرد. مطالعات متعددی در این خصوص در کشورهای مختلف انجام شده است و انجام آن در ایران با توجه به تنوع حامل‏های انرژی می‏تواند در راستای دستیابی به راهکارهای سازگار با اقتصاد سبز و دستیابی به اهداف معاهده پاریس در راستای کاهش گازهای گلخانه‏ای موثر می‏باشد 14, 13)).

مطالعات مشابه انجام شده در این خصوص از جمله تحقیق جمالی و همکاران (8 )، قربانیان کرد آبادی و همکاران (16) و گزارش کمیته ملی آبیاری و زهکشی (17 ) اگرچه در عنوان با این مطالعه مشابهت دارد لیکن در برخی از موارد از جمله محدوده مطالعه، روش شناسی و اهداف متفاوت می‏باشند. در مطالعه جمالی، به جایگاه اصل مشارکت بر حکمرانی آب اشاره دارد. در مطالعه کردآبادی عوامل موثر بر شکست اجرای دستورالعمل سیاست‏گذاری مدیریت مشارکتی آب بر اساس نظر کارشناسان منتخب مورد بررسی قرار گرفته و عوامل مورد اشاره بر اساس نظرات کارشناسی به ترتیب اهمیت رتبه‏بندی گردیده است. در گزارش کمیته آبیاری و زهکشی بر اساس نظر سنجی از تعدادی از کارشناسان زمینه‏های مشارکت بهره‏برداران از منظر کارشناسان و مدیران شاغل در بخش آب کشور مورد تحلیل قرار گرفت. لیکن در این مطالعه الزامات قانونی توسعه و تقویت مشارکت بهره‏برداران از منظر حقوق بین‏الملل آب و حقوق داخلی با تاکید بر اسناد بین‏الملل و آراء قضایی موجود مورد تحلیل قرار گرفته است.

6. نتیجه‏گیری و پیشنهادات

شرایط موجود منابع آب، بهره برداری‏های غیر مجاز، آلودگی گسترده منابع آب، خشک شدن رودخانه‏ها و تالاب‏ها و اتلاف انرژی در بخش کشاورزی کشور نشان دهنده ناکامی برنامه‏های دولت در اصلاح مدیریت پایدار منابع آب و انرژی در کشور می‏باشد. علارغم وجود ظرفیت‏های مناسب قانونی در ایجاد و یا تقویت مشارکت بهره‏برداران در مدیریت منابع آب در مرحله اجرا دستیابی به اهداف پیش بینی شده مناسب ارزیابی نمی گردد(8) با توجه به مطالب ارائه شده، ارتقاء مدیریت مشارکتی منابع آب و ارتقاء تاب آوری محیط زیست در برابر مخاطرات طبیعی و انسان ساز از طریق پیش بینی و اجرای اقدامات زیر امکان پذیر است.

دسترسی به اطلاعات اولین مرحله مشارکت محسوب می‏شود. در وضعیت موجود اطلاعات در دسترس بهره‏برداران غیر دقیق و مربوط به سنوات گذشته است و اغلب با نگاه مدیریتی و با هدف ارائه عملکرد مثبت از برنامه‏ها و طرح‏ها در بخش‏های مختلف اقتصادی از جمله منابع آب تهیه و منتشر می‏گردد. طیقه‏بندی اطلاعات، شفاف سازی و اطلاع رسانی در زمینه منابع آب از طریق ایجاد درگاه واحد و جمع آوری و ارائه اطلاعات دقیق و تایید شده توسط مراکز تخصصی غیر دولتی امکان پذیر می‏باشد.

حضور تشریفاتی نماینده گروه‏های ذینفع در کمیته‏ها و کارگروهای مستقر در سطح استان و یا حوضه آبریز و تسلط نگاه دولتی بر تصمیمات مانع شکل‏گیری همکاری موثر در کسب نظر بهره برداران، اعمال آن در طرح‏ها و برنامه‏ها و همچنین اتخاذ تصمیمات مرتبط، تهیه و تدوین یا بازبینی دستورالعمل‏ها و آیین نامه‏ها گردیده است. تعدد نهادهای تصمیم گیر در هر حوضه آبریز، تجربه ناموفق تشکیل شورای هماهنگی حوضه آبریز که مبین فقدان هماهنگی لازم بین دستگاه‏های اجرای در هر حوضه آبریز می‏باشد دستیابی به سطح مطلوبی از مشارکت بهره‏برداران در اتخاذ تصمیم و کمک به اصلاح رویه‏های موجود را مشکل کرده است.

الزام قانونی دستگاه‏های اجرایی به انتشار اطلاعات منابع آب و انرژی و رفع نواقص و کاستی‏های کمیسیون رسیدگی به امور آب‏های زیرزمینی به عنوان نهاد شبه قضایی مسئول رسیدگی به حل و فصل اختلافات ناشی از بهره‏برداری از آب در راستای جلب مشارکت بهره‏برداران در بخش آب کشور موثر خواهد بود.

سیاست تثبیت آب بهای زراعی در کشور از بعد مشارکت بهره‏برداران از طریق سرمایه‏گذاری در منابع آب نیز دارای اثرات سوء بوده است(27). بطوری که علی رغم پیش بینی ارقامی در بودجه سالیانه بخش آب جهت جذب سرمایه‏گذاری بخش غیر دولتی در بخش آب کشور، اطلاعات و آمار منتشر شده مبین عدم تحقیق این پیش بینی‏ها و تنها ماندن دولت در اجرای طرح‏های تملک دارایی سرمایه‏ای بخش آب می‏باشد. فقدان بازار رسمی مبادله آب و یا حق آبه، بازدهی پایین سرمایه‌گذاری در طرح‌های توسعه منابع آب در مقایسه با سرمایه‌گذاری در سایر بخش‏های اقتصادی، از تبعات سیاست تثبیت آب بهای زراعی و شکست سیاست تشویق مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری و مدیریت منابع آب کشور است.

منابع

• UNESCO, UN-Water, 2020, United Nations world water development Report 2020. Water and climate change, Paris.
• Iran Water Resource Management Company, 2019, Annual report on the performance and actions of the ground water restoration and balancing plan: In compliance with the instructions issued by the Ministry of Energy. Bureau of Protection of Groundwater Resources (in Persian).
• Iran Water Resource management company, 2020, Performance report of the Iran water industry: for the activities and operations of the fiscal year 2017. Consolidated Planning Office (in Persian).
• Motagh M. et al, 2008, Land subsidence in Iran caused by widespread water reservoir overexploitation. GEOPHYSICAL RESEARCH LETTERS, VOL. 35.
• Isfahan water resource cooperation, 2021, The latest situation of underground water level fluctuations in Isfahan province. Water resources studies, groundwater Group (in Persian).
• Pirouzi A. and Abolfazl Eslami, 2017, Ground subsidence in plains around Tehran: site survey, records compilation and analysis. Geo-Engineering 8:30.
• Mohammadi dinani, M. 2022, The spread of fine and dust and the necessary for water governance revision. Donyaye Eghtesad newspaper, No. 5477 (in persian).
• Jamali, S., G madanian and z. Gharibi 2019, The role of participation principle in water governance: A case study of international rules and Iran domestic Law. International water Law, Vol.3, water law challenges, Dadgostar publication, 15-47 (in Persian).
• Solanes Miguel and Fernando Gonzalez-Villarreal, 1999, The Dublin Principles for Water as Reflected in a Comparative Assessment of Institutional and Legal Arrangements for Integrated Water Resources Management. Global Water Partnership Technical Advisory Committee.
• UNITED NATIONS, 1992, Report of the United Nations conference on environment and development. A/CON.15/26 VOL.1.
• Sharafi, M and N Bargpour, 2010, Typology of citizen participation techniques in urban planning based on different levels of participation. Letter of architecture and urban planning77-101(in Persian).
• Gholami, H. 2012, The principle of last and least resort. Quarterly Journal of Criminal Law, Vol.1, No.2: 41-65(in Persian).
• Alaba, B. 2021 Impacts of climatic change and database information design on the water-energy-food nexus in water-scarce regions. Water-energy nexus 4: 54-68.
• Zareai, M. 2020, The water-energy-food nexus: A holistic approach for resource security in Iran, Iraq, and Turkey. Water-energy nexus 3: 81-94.
• Spang, Edward. A J. Holguin and F. Loge, 2018, The estimated impact of California’s urban water conservation mandate on electricity consumption and greenhouse gas emissions. Environ, Res. Lett, 1-11.
• Ghorbanian kordabadi, M, A liaghat and M. Malmir, 2020, Investigating the causes of failure of participatory water resources management policies in Iran. Quarterly Journal of Public Policy, Vol.6, No.3:169-190 (in Persian).
• National Irrigation and Drainage Committee, 2017, Explaining the obstacles of developing cooperative irrigation management in Iran. Group of Collaborative Management of Irrigation Networks (in Persian).
• Charalambous, Anderiana, 2011, Groundwater and the law. Quarterly Journal of Engineering Geology and Hydrogeology, 44(2), 147–158.
• Christine A. Klein, 2012, Water Bankruptcy. Minn. L. Rev. 560 available at http://scholarship.law.ufl.edu/facultypub/355
• Cullet philippe, 2010, water sector reforms and courts in India: lessens from the evolving case law. Review of European community & international environmental law, 328-338.
• Ramezani ghavam abadi, M. H. 2010, Examining the content of participation principle in international environmental law. Journal of Law and politic research, 87-114 (in Persian).
• Dellapena Joseph W. 2016 The Berlin Rules on Water Resources: The New Paradigm for International Water Law. Villanova University School of Law.
• Meier, B. M. Gorge Lyn Kayser, 2014, Translating the human Right to Water and Sanitation into Public Policy Reform. Sci Eng Ethics.
• Tignino, M. 2015, Public participation in water resources management. Faculty of law, University of Geneva, 1-9.
• Jafari Nadoushan, A. and O. Shirzad 2019, The structure and competence of the quasi-judicial authorities of Iran's water Law. Quarterly Journal of Administrative Law, Vol.6. No.18:33-54 (in Persian).
• Vizheh, M and M. Miri 2017, Water proceedings in the Groundwater Affairs Commission: challenges and solutions. Journal of Energy law studies , Vol.3, No.1:149-168 (in Persian)
• Mohammadi Dinani, M, U. Molaei and M. E. Banihabib 2018, Reasonable Use principle in international water Law and its procedure in Iran. Quarterly Journal of public Law studies, Vol.48, No.3: 569-581 (In Persian).

^[1] دانشجوی دکتری گروه مدیریت محیط زیست - حقوق محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران.

^[2] استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران(استاد مدعو)، تهران، ایران(نویسنده مسئول).

^[3] دانشیار گروه آبیاری و زهکشی  دانشگاه فناوری کشاورزی (ابوریحان)، دانشگاه تهران (استاد مدعو)، تهران، ایران.

[4] Ph.D. Student, Islamic Azad University Science and Research Branch, Tehran, Iran.

^[5] Assistant professor, Faculty of Law and Political Science, Tehran University, Tehran, Iran (Corresponding Author).

^[6] Associate Professor, Faculty of Agricultural Technology, Abureihan, Tehran University, Tehran, Iran.

[7] Water Framework Directive 2000.

[8] Compliance Committee

[9] Pulp mills

[10] Inter-American Court of Human Rights

[11] Claude Reyes V. Chile

[12]Niger River Water Charter

[13] International Financial Corporation

[14]  Inter-American Development Bank